作者：余飞

01

推进人口小县机构优化

人口袖珍小县的机构编制改革，已经开始了。

7月21日，新华社正式公布的二十届三中全会上审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》文件中，明确提出：

稳妥推进人口小县机构优化。

去年年初，官方发布的《党和国家机构改革方案》中明确提出：

中央国家机关人员编制精简5%的目标，还要求地方也要着手精简。地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。

当时明确写着，县、乡两级不做精简要求。

而最新的重磅文件，则侧重强调了要推进人口小县的机构优化。

这意味着，这一轮机构编制改革已经从省市延伸到了县，广度、力度都在加大。

在重磅文件提出稳妥推进人口小县机构优化之前的7月12日，山西省蒲县人大常委会发布政府工作人员任免公告，多名副县长兼任新政府部门一把手，而多名“局长”原职务随机构改革自然免去。

之后的7月22日，陕西省黄龙县举行机构改革涉改单位揭牌仪式。县委社会工作部、县发展改革科技局、县自然资源和林业局、县教育体育局等单位揭牌。

蒲县是山西省人口小县机构改革第三批试点之一，2023年全县常住人口9.3万多人，GDP为175.9亿元。

而陕西省的黄龙县则是标准的“袖珍”小县，常住人口只有4万多人，2023年全县GDP略超25亿元、地方财政收入只有8315万元。

02

砸碎铁饭碗开始了

自去年中央强调机构编制改革后，地方纷纷行动起来了。

其实，这一轮机构编制改革是山西发动的。

2019年，山西省委一位主要领导去基层调研，发现了惊人的一幕：

全省的人口小县星罗棋布，大多数地方的财政入不敷出，编制又比较多，财政供养人员比例不是很合理，人浮于事。等、靠、要的思维盘踞多年!

回来后，就协调各方，于2020年4月，在山西省选取了忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县6个人口不足20万的小县开启整编改革试点。

山西拉开序幕后，其他地方纷纷跟进。

去年，湖南省古丈县、安徽省4个常住人口较少的县（区）、青海省果洛藏族自治州玛多县、江苏、湖南、湖北、内蒙古、江西等都已经开展了整编改革试点。

今年上半年，四川内江市发布的《内江市机构改革方案》提出，结合部门职责任务和履职情况，按照3%比例对市级行政编制进行核算精减。

河南省漯河市发布的《市直机关行政编制精减和核定专项方案》提出，对市直机关行政编制采取“一刀切”的办法，统一按3%的比例精减，共精减54名。

甘肃省发布的《甘肃省行政编制精减方案》，按照5%的精减比例，扎实推进行政编制精减工作。

其中的青海玛多县，是迷你小县城。2022年GDP才3.95亿元，土地面积虽广，但人口才14796人，比很多乡镇的人口都要少得多。

这个县大多数人没有听过，但它有一个响亮的头衔，“黄河第一县”。巴颜喀拉冰水融化，汇聚出扎曲、约古宗列曲、卡日曲三条溪流，三条溪流一路奔向扎陵湖、鄂陵湖，黄河在此继续力量汇聚八方来水，黄河往东奔流的第一站就是玛多县。“玛多”在藏语里是“黄河之源”的意思，所以也被称为黄河第一县。

湖南的古丈县，人口也只有10万，是湖南省人口最少的县城。

在全国，这样的人口小县还有很多。

据统计，在全国2000多个县域单位中，人口在20万以下的多达400多个，其中5万人以下的袖珍县（市）有80多个。

之前强调过，5万以下的小县城，完全可以采取合并的方式，或者并入大的县城。这是精简编制最快最好的方式。

那么，关键问题来了，为何要进行这一轮机构编制改革，而且要侧重强调人口小县的机构编制改革？

03

精简背后的原因是什么

原因并不复杂，公务员队伍庞大，财政吃紧，再叠加人口通缩，小县城收缩，人浮于事现象越发严重。

第一，人口收缩，人浮于事现象严重。

本号之前梳理过一遍公布2023年常住人口数据的城市情况，发现：

目前公布023年常住人口数据的270个城市，157个人口在减少，5个持平，108个增加。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

去年的结果，公布数据的268个城市，143个城市人口在减少，2个持平，121个在增加。

人口减少城市在进一步增加，背后是越来越多的小县城人口在收缩。当人口收缩后，需要提供服务的人员，自然富余，需要进行优化

第二，财政吃紧。

体制内人员越来越多，国家财政就越来越大，不堪重负。

看一组数据。

有机构算过一笔账：

中国财政中，向政府雇员支付的劳动报酬占政府可支配收入的比重在近十年来不断上升：从2012年的33%左右，提高到了2019年的超过50%，再到2020年以后的超过60%。

比如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。

这种状况放在过去经济蒸蒸日上、财政狂奔的年代，或许还可以运转自如。然而，在内外环境变化的今天，必须要进行机构编制改革才行。

从财政角度来看，我们的财政在黑天鹅平复之后，2023年增长不错，但结构性不确定性仍较大。

2024上半年，财政部数据显示：

上半年，全国一般公共预算收入115913亿元，同比下降2.8%。此外全国卖地收入。

这种背景下，上至中央下至地方都在强调过“紧日子”。

我们一直以来的现状是，中央有钱，但地方有缺口。但中央的财政盈余，也只能填补地方一半的缺口而已。

从上图可以看到，中央需要填补地方的缺口在逐年扩大，压力也越来越大。

这一点可以从中央财政转移支付角度看到。

财政部数据显示：

2023年中央对地方一般公共预算转移支付首次突破10万亿元，达到了102945.19亿元。

这一数据，创下历史新高。

制图：城市财经；数据：财政部

制图：城市财经；数据：财政部、各地统计局

转移支付压力加大的同时，地方政府另一个钱袋子卖地收入，在快速缩水。

我们知道，中国八十年代初，开启了中央与地方财政分灶吃饭的模式，赋予了地方更大的行政权力各种它能控制的资源，并且把这些资源经济化。其中土地资源便是其中之一。

各地卖地收入都是归于地方政府使用。

此外，全国卖地收入，自2021年见顶之后，已经两连跌，2023年只有57996亿元，相较于高点时期，下跌了33.38%。

制图：城市财经；数据：财政部

进入2024年，趋势并没有改变。财政部数据显示，2024年前5个月，全国卖地收入1.28万亿元，同比下降14%。

这对于地方政府而言，相当难受。卖地收入是地方的主要钱袋子，对于很多经济、产业薄弱的地区来说，更是维持运转的主要力量。

这部分收入跳水，财政吃紧程度可想而知。

最关键的是，还有被摆上台面的地方债。去年以来，中央开启了发行特殊再融资债券，缓解地方的三角债压力。

去年8月份，财新网发布的一篇周刊《怎样消化地方债》中披露了一个消息：

中央银行及金融机构将参与一揽子化债，其中包括安排特殊再融资债券大约1.5万亿元，但获得特殊再融资债券额度较多的某个西南部省份需要付出一些代价，其中包括将公务员缩编20%。

西南部省份，将精简20%的编制人员，也即要砸碎20%的编制人员饭碗。

以此看来，缩编已经成为减少地方财政压力和债务负担的重要途径之一。

除了通过机构编制改革节约成本外，前几天发布的重磅文件《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》也着重强调了税制改革，提出：

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例……

但这是未来的事情，当下通过机构编制改革节省成本，才是普遍做法。

比如，在精简之下，山西娄烦县精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。

山西石楼县精简力度同样大，党政机构精简了37.1%，事业单位精简了31.1%。节省了5000多万元的开支，人员经费减少了2200多万元。

湖北十堰，官方披露数据显示，通过清理规范，当地编外人员比上年同期减少326人，减少率达9%，节省财政成本约1500万元。

由此产生了一个问题，这些被精简的体制内人员去哪了？是被裁了？还是平调去别的机关单位了？

官方对此没有任何报道，主流媒体也没有报告过他们的去向。

但是，透过官方公布的一些数据可以得出的一个结论是：过去三年机构编制改革，体制内人员越改越多。

04

体制内人员越改越多

2020年山西省拉开机构编制改革以来，全国机构编制改革结果到底如何？

这个答案，可以从住建部、财政部与央行联合发布的年度公积金报告中得到。

来看两张图，第一张是《全国住房公积金2023年年度报告》中披露的各单位住房公积金缴存情况，第二张则是2020年的数据。

来源：《全国住房公积金2023年年度报告》

来源：《全国住房公积金2020年年度报告》

从上面两张图可以看到：

第一，截至2023年末，全国72万个国家机关、事业单位，一共为4835.9万人缴存了住房公积金。这些人，就是严格意义的体制内人员，是吃财政饭的人员。此外，还有国有企业27.12万个，一共为3054.97万人缴纳公积金，这些人虽然不是吃财政饭，而是市场饭+垄断饭，但同样都是体制内人员。

所以，以2023年年末数据来看，当下狭义的体制内人员，有编制、吃财政饭的（政府机关+事业单位）一共是4835.9万人。广义的体制内人员（加上国企），是7900万人。

这一数据至少不多。因为不少政府机关、事业单位，有临聘、劳务排外人员（比如部分辅警）。他们长期在政府机关、事业单位上班，但劳动合同不是直接跟“体制内”签的，所以在公积金缴存上无法体现。

这部分人到底有多少？尚未看到准确数据，有专家估计在数百万人，甚至可能达到千万级。

第二，国家机关与事业单位数量的确减少了，但人员在增加。

2023年国家机关与事业单位72.05万个，2020年为72.61万个，三年减少了5600个。

但吃财政饭的体制内人员2023年4835.9万人，2020年为4513.36万人，三年增加了322.54万人。

此外，虽然不是吃财政饭而是吃“市场饭+垄断饭”的国有企业数量，从2020年的21.57万个增加至2023年的27.12万个，三年增加了5.55万个。人员从2020年的2707.38万人增加至2023年的3054.97万人，三年增加了147.59万人。

以此计算，广义体制内人员（国家机关与事业单位、国有企业）过去三年不仅没有减少，还合计增加了470.13万人。

如此看来，改革的力度还需要加大，还需要诚意。

所以，才有了二十届三中全会上审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》文件以及拉开的新一轮全面深化改革大幕。

回顾历史，每一个朝代发展过程中都遭受过冗员的困扰，承平日久，官员队伍指数级增长，国家财政压力支出极速膨胀。

宋朝仁宗年间由范仲淹主导的庆历新政，神宗年间王安石主导的熙宁变法，目的之一就是裁撤冗员，为国家减少财政支出。清朝雍正年间的整顿吏治，同样如此。

当然，改革的阻力肯定很大，毕竟是要牵动既得利益者的蛋糕。但纵观中国历史，每一个王朝承平日久，改革都是必选项，没有其他选项。