近日，《湖北省国有企业容错免责事项清单（2024年版）》（简称《清单》）出台。《清单》规定了10种情形可以予以免责。今年以来，多地国资从不同角度探索国资创投容错问题，来自《国企要参》的监测数据显示，涉及“容错免责”的舆情消息在国资国企领域引发较大关注。业界热议认为，国资容错机制有望进一步完善。
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多地出台容错免责规定
日前，《湖北省国有企业容错免责事项清单（2024年版）》正式出台，提出省国有企业10种情形可以予以免责，覆盖面较广。这是继广东提出国有天使投资基金、创业投资基金的考核中，“不以国有资本保值增值作为主要考核指标”后，又一极具风向标的政策。
湖北版《清单》明确：在前瞻性战略性新兴产业和未来产业投资工作中，因国家政策调整、市场波动等难以预见的外部环境影响，导致投资收益未达到预期目标或造成投资损失的，可以予以免责。另外，在对一级市场的风险把控、在种子基金、风险投资基金投资业务以及在涉及科技成果转化方面也提出了可以予以免责的规定。
2024年以来，地方政府在完善容错免责机制上明显加速。
5月，北京市东城区发布《东城区政府投资引导基金管理办法（征求意见稿）》，其中新增了尽职免责的具体情形，明确引导基金不再将正常投资风险作为追责依据。
5月，安徽省出台《关于在国有资本投资科创企业审计中建立容错机制的实施意见（试行）》，实施意见围绕国有资本投资生命周期，明确了适用容错机制的3项基本条件。
6月19日，国务院办公厅发布《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（“创投17条”），国资的容错和免责机制被重点提及，分别从国资当LP和GP的角度明确指出：优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度；健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。“创投17条”从国家层面上确立了建立容错免责机制的必要性。
7月初，广州开发区（黄埔区）科技创新创业投资母基金发布管理办法，将尽职免责明确写在管理办法中，并列出四大免责情况。这些情况下，因不可抗力、政策变动、行业风险或发生市场（经营）风险等客观因素造成投资损失的，不追究受托管理机构及相关人员的责任，不作负面评价。
7月底，成都高新区发布了全生命周期投资基金运营体系，其中提出对各类投资基金明确亏损容忍的尺度，种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金的容亏率从80%到30%进行设置，市场化基金的容亏率设置为20%。这是全国范围内容忍度较高的容亏尺度，意味着在合法合规的条件下，允许子基金及创业公司有不同程度的失败率。
8月，《广东省科技创新条例》正式审核通过。其中，除提到“建立健全国有创业投资机构业绩考核、激励约束和容错机制”外，还明确提出：国有天使投资基金、创业投资基金的考核中，“不以国有资本保值增值作为主要考核指标”。“国有资本保值增值”一直以来都是国资的红线，广东省该新条例的出现一度振奋创投圈。
9月11日，郑州市人民政府印发《郑州市天使投资基金设立方案》，方案中涉及“尽职免责及容错机制”内容引发行业高度关注。
9月18日，国务院常务会议上提到促进创业投资发展，其中指出，要推动国资出资成为更有担当的长期资本、耐心资本，完善国有资金出资、考核、容错、退出相关政策措施。要夯实创业投资健康发展的制度基础，落实资本市场改革重点举措，健全资本市场功能，进一步激发创业投资市场活力。
前几年，国家层面和地方层面的“容错免责”探索步伐相对缓慢。2016年，《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》中提出，健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制，完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式，形成鼓励创业、宽容失败的国有创业投资生态环境。
2018年末，国务院出台《国务院办公厅关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》，指出要“以地方立法形式建立推动改革创新的容错机制”“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制”。上述这些国务院的相关通知和意见出台后，一些地区纷纷依据国家政策号召，先行先试构建地方引导基金的容错机制。
2019年之后，陆续有地方出台相关措施。2019年，山东省国资委出台《深入学习万华潍柴经验进一步推动省属企业改革创新的若干措施》。山东将建立省属企业领导人员履职行为容错免责清单，明确容错免责具体事项及情形。
2020年，山东省菏泽市国资委制定出台了《菏泽市市属国有企业领导人员履职行为容错免责清单》，在国有企业中建立容错免责机制，给予国有企业负责人适度的“试错权”。
2021年，四川省国资委党委会议审议通过《四川省属国有企业经营投资容错免责试行办法》，该《办法》鼓励引导四川省属企业经营管理人员担当作为、干事创业，建立健全容错纠错机制。
2022年，湖北省委出台《湖北省容错纠错工作办法》，同年湖北省政府国资委党委出台《省属企业落实湖北省容错纠错工作办法实施细则》，该“细则”与此次发布的《清单》共同作为《湖北省容错纠错工作办法》的配套制度，形成容错免责“1+N”工作体系，引导激励国资国企积极作为。
02
容错机制可操作性有待提高
随着国家层面和地方层面探索的不断深入，国资容错免责机制开始被摆到台面上。但对比大部分地方引导基金管理办法发现，目前在容错免责制度的设置上，各地有明显差异。
根据中国投资协会股权和创业投资专业委员会2023年公布的对109家国有创投机构和政府引导基金的调查显示，建立了容错免责机制的机构为61.47%，较2020年增长9个百分点。融中研究认为，这一比例比大部分人想象中要高，但在实际从业人员的体感中，容错免责并没有确切落实到位。
清科研究中心统计，2023年我国股权投资市场新募人民币基金的LP披露认缴出资总规模超1.5万亿元，国有控股和国有参股合计占比达77.8%，相比2022年提升了4.6个百分点。国有资本在中国股权投资市场的参与程度不断上升，但受一些政府与市场之间的不统一也逐渐显现。比如一些政府投资基金的预算监管仍然沿袭政府直接投资的传统做法，将股权看作是稳赚不赔的买卖，只将政府投资基金年度投资支出进度与速度作为绩效考核标准。
“对国资管理机构来说，假如直投了100个项目，其中99个都成功了，但是有一个项目投资失败了，就需要有人为此承担责任。这导致国资管理机构在做股权投资时，容易出现风险厌恶行为。”深圳市金融稳定发展研究院理事长、全国社会保障基金理事会原副理事长王忠民曾在21世纪创投研究院主办的活动上表示。
易凯资本创始合伙人王冉指出，地方国资考虑问题的出发点首先是规避风险和责任，宁肯不干不能干错，因此普遍喜欢优先劣后的结构化回报方案，宁肯放弃一些商业回报也要把风险尽可能转嫁他人。地方国资决策者普遍在遇到问题时首先从个人免责而不是从LP经济利益最大化的角度思考问题，因此宁愿实质商业利益受损也要保证以“撇清责任”为最高原则的“程序正义”。
随着国资容错步伐加速，业界认为，容错机制亟待尽快落地与完善，让国有投资的作用充分发挥，从而为培育发展新质生产力、实现高水平科技自立自强、塑造发展新动能新优势提供有力支撑。
南方科技大学副校长、南方科技金融研究院院长金李表示，从鼓励创新宽容失败的角度，应该大幅弱化国有股权投资于单个股权投资项目保值增值的要求。
但是要注意不能走到另一个极端。“容错”大门开启，以机制为创新护航，将会形成一个国资机构更加大胆尝试、积极探索良性循环。
英泰科管理咨询（北京）有限公司合伙人张妍撰文指出，此前，不只是投资失败，但凡项目稍微有点财务记录的瑕疵，国资管理机构都需要承担责任。这导致国资管理机构在做股权投资时，容易出现风险厌恶行为。而要求国资机构每项投资都保值增值是不现实的，但对国资机构完全不考核是不可能的。在实际操作过程中，要想确保既能激发国资创投机构投资活力，又能有效控制风险，最关键的是要做好国资整体市场化配套改革，才能保证容错机制落地持续有效执行。容错机制要真正落到实处并取得实效，除了业务主管部门外，还需要包括国资和审计等多个部门达成共识、形成合力。
中关村物联网产业联盟副秘书长袁帅接受媒体采访时表示，建议在引入容错机制的同时，应建立健全的监督与评估体系，确保容错机制不被滥用或误用。可以通过设立专门的监督机构、引入第三方评估等方式，对国资投资行为进行全面、客观的监督与评估。
华彩咨询白万纲建议，地方在构建容错机制的过程当中，要和出资人、纪委监委深入沟通；要把“一司一策”落实落地，要推动各个企业制定自己的容错免责的清单；把容错机制和差异化的定位、授权、资源配置、考核目标、考核评价结合在一起；把容错免责和合规管理体系衔接在一起。要把容错免责纳入到合规和法务当中，打通内控、风控、审计工作这一免责主线。将容错免责前移，与前面任职资格、竞争上岗、班子组阁、经营目标、负面清单结合，与后面投后评价、追责、离任审计、延续支付、退休后续聘等事项结合在一起。
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