七七事变之初，日军对于伪正规军的发展方面，除了已建立的伪满军和伪蒙军外，没有再建立的计划。当时，日军提出了“华北五省联省自治”的方案，计划于北平与张家口设立伪政权，配备日本顾问加以监视，以便控制伪政权。

不久，日军进入内蒙后，分别于9月4日、10月15日设立了“察南自治政府”跟“晋北自治政府”，两者共同组成“蒙疆联合委员会”。11月27日，成立“河南自治政府”。

对于这些政权的武装力量，日军的要求是那些伪政权协助日军警备。因此，当时伪军的定位只是地方保安队的水平，包括地方警察等非正规军在内，主要目的是维持地方的治安。对于已经投降过去的国民政府杂牌军，日军则是求他们反对国民党中央，不要加入抗战，并未强迫他们当伪军。

由此可见，抗战爆发之初，日军基于速战速决的计划，还未开始大规模的建立伪军的计划，只是利用现成的国民政府军队和地方警察等力量协助保护各地的伪政权。

等到了武汉会战前夕，日军意识到他们的侵华战争将要长期进行，兵力难以为继的日本军方便开始调整方针。1938年7月12日，日本按照“以华制华”策略，制定出“适应时局的对中国的谋略”，其中包括“促进对杂牌军的拉拢归顺工作，设法分化，瓦解敌人的战斗力”，7月19至22日，日本通过“从内部指导中国政权的大纲”，准备实施策反：

首先，促使中国军队投降，加以笼络，使其归顺，并发挥其反蒋反共意识，支持新政权，为消灭抗日容共军队，尽量使众多的中国军队同日军合作，尽力把民族矛盾引向主义的对立。

其次，在我占领区内的海港、铁路和水路等交通要冲，以及资源所在地等重要地点，驻扎必要的日军部队；在偏僻地方，则组织中国武装团体，负责确保治安。其兵力要根据各地的实际情况决定。

最后，签订防共军事同盟，在日军的指导下逐步改编军队。

自此，日军开始逐步重视对国民政府军队将领的策反工作。