引言：事件回顾

近日，据《中国机构编制》杂志报道，为规范机关事业单位编外聘用人员管理，陕西省延安市出台《延安市机关事业单位编外聘用人员管理办法》。从适用范围、总量核定、聘用程序、人员管理、薪酬制度等方面明确了用人单位和编外聘用人员的权利义务。

其中延安市明确编外聘用人员平均工资标准控制在2800元/月以内这一规定引起广泛热议。有网友表示不公平、同工不同酬、干最重的活拿最少的钱等，值得一提的是，此前南方都市报采访中国政法大学教授胡晓东，其称在调研中就发现“编内清闲、编外忙碌”现象；也有网友表示编制内工资就应该和编制外的不一样。

延安：编外人员社保以上年城镇单位就业人员月平均工资的60%为基数核定

根据陕西省延安市出台的《延安市机关事业单位编外聘用人员管理办法》获悉，明确机关公务员（含参照公务员法管理事业单位工作人员）岗位、重要涉密岗位、行政执法岗位和人事财务等重点岗位，一律不得使用编外聘用人员。有经营性收入的事业单位，一般不核定财政负担的编外聘用人员。有空缺编制和编内人员能够保障工作的，不予核定编外聘用人员。安全保卫、卫生保洁、维修维护、园林绿化、车辆驾驶等后勤服务推行社会化、市场化，实行劳务外包，不予核定编外聘用人员。

延安市还就机关事业单位编外人员管理明确了“控制总量”的要求：市级编外聘用人员总量由用人单位提出聘用计划申请，经主管部门初审，市委编办审核汇总报市委编委会审定后执行。编外聘用人员总量实行动态管理，定期进行审核调整。

在经费方面，延安市明确：编外聘用人员平均工资标准控制在2800元/月以内，各项社会保险费用以上年城镇单位就业人员月平均工资的60%为基数进行核定。编外聘用人员所需费用纳入财政预算。

根据延安市人力资源和社会保障局最新通知，从2023年5月1日起调整最低工资标准。调整后，市各类区月最低工资标准均增加200元。其中宝塔区、安塞区、子长市、黄陵县、洛川县、甘泉县、吴起县、志丹县（二类区）由现行的1850元上调至2050元，黄龙县、宜川县、富县、延川县、延长县（三类区）由现行的1750元上调至1950元；非全日制用工的小时最低工资标准二类区由现行的18元调整为20元，三类区由现行的17元调整为19元。

值得一提的是，根据《中华人民共和国劳动和社会保障部社会保险事业管理中心关于规范社会保险缴费基数有关问题的通知》（劳社险中心函〔2006〕60号）中规定，单位职工本人缴纳基本养老保险费的基数原则上以上一年度本人月平均工资为基础，在当地职工平均工资的60％-300%的范围内进行核定。

编外人员出现的直接原因是工作量增加 但如何杜绝“编内清闲编外忙碌”？

今年4月份，据南方都市报报道，中国政法大学政治与公共管理学院院长助理、教授、博士生导师胡晓东被采访时谈到，编内、编外人员紧密相关，清退编外人员让编内人员职责回归，为下一步优化编制资源，合理配置编制打好基础。

胡晓东表示，编外人员出现的直接原因是工作量的增加。“机关、事业单位为保质保量完成工作，需要编外人员协助。”他认为，除绝对工作量的增加外，相对工作量的增加也是机关单位聘用编外人员的重要原因，“部分机关、事业单位缺乏有效的组织协同与人员协作，在现有的管理机制下难以保证工作效率的达成，从而导致相对工作量增加，不得不聘用编外人员以补充人力的不足。”

有业内人士表示，机关事业单位聘用编外人员有一些普遍性规定。首先，需是机关事业单位在优化组织结构、工作流程以及调整人员后，仍无法完成工作。其次，编外人员岗位需要具有临时性、替代性、辅助性特点。符合以上两点条件，相关部门才能根据工作内容和任务量，对编外人员的聘用要求和数量进行评估，实行定岗定编。

然而，“编内清闲、编外忙碌”是部分机关、事业单位工作常态。在调研中，中国政法大学教授胡晓东发现此类现象，“我认为原因有两点，一是在招聘之初就没有对编外岗位做出详细的职位说明和规定，也没有在聘用合同中予以体现。二是在编外人员使用过程中，组织、人事、编委等部门缺乏对用人部门的有效监督，造成工作分配上的不均衡、不科学和不合理。”

“编外岗位的工作变动性较大，很难科学定薪。”胡晓东认为，“而规范编外人员管理是科学定薪的前提和保障。”他在研究中发现，中国尚未有国家层面对编外人员进行统一管理的规范性文件。现有地方规范性文件大多考察编外人员工作的规范性、效率性、积极性，缺乏对编外人员资金管理、项目评估、项目监督与运行、项目终止与人员退出等方面的考量。

在中国政法大学教授胡晓东看来，在具体履职过程中，编内、编外人员的职责关系、工作关系、权力关系都紧密相连。“如果没有把编外人员及其岗位职责梳理清楚，就去核算编内人员编制，很可能造成编外人员再度隐形扩张。”他表示，“清退编外人员让编内人员职责回归，是精准精简编内人员的突破口，为下一步优化编制资源打好了基础。从这一层面看，清退编外人员并不意味着缩编工作的加速，而是整体优化编制进程的开始。”

其它地方如何对待编外人员？长沙雨花区养事不养人 哈尔滨决定曾引发热议

众所周知，3月中旬中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，方案明确提及精简编制问题：中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减；地方编制精减人员比例，由各省（自治区、直辖市）党委自行确定。当前已有多地出台规范机关事业单位编外人员管理规定。

陕西安康市近期出台的《市级机关事业单位编外临时聘用人员管理实施办法（试行）》提到，安康市建立了由纪委监委、组织、编制、审计、财政、人社等部门为成员单位的市级机关事业单位编外临时聘用人员管理联席会议制度。安康市还明确，除政策性引进的高层次人才以外，机关公务员（含参照公务员管理事业单位工作人员）岗位，一律不得使用编外临时聘用人员；重要涉密岗位、行政执法岗位和人事财务等重点岗位，一律不得使用编外临时聘用人员。

哈尔滨清理规范编外人员曾引发热议，保洁、保安都是清理对象。据报道，哈尔滨市此次编外用人清理规范工作从3月初持续到6月底，分为“自检自查、组织实施、检查督导”三个阶段。市级机关、市属事业单位按照“谁使用、谁负责、谁清理”的要求，完善编外用人管理制度，清退冗杂人员。哈尔滨市本轮编外用人清理规范工作，主要针对市级机关、市属事业单位现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员。根据方案，行政执法、财务管理、人事管理、涉密等岗位使用的编外人员；临时性、阶段性工作已完成、合同已到期未再续聘的编外人员；可以通过社会化服务外包的保安、保洁、绿化、食堂等岗位的工勤人员等11类人员都是本次清理规范工作的对象。

徐州近期也发布了《徐州市市级机关事业单位编外用工管理办法》。徐州方面列出的四条原则中的第一条就是“从严控制，限额管理”：市级机关事业单位应强化自身履职能力，现有编制内人员能够保证工作正常开展，不得使用编外用工。现有编制确实难以满足单位工作需要，须按规定程序核定限额，在限额内经申报核准后使用编外用工。徐州方面规定：市级机关事业单位使用编外用工，应核定限额，动态调整。依据用工单位职责任务、现有编制结构及人员情况，编外用工限额原则上控制在单位核定编制的15%以内。现有编外人员比例过高的机关事业单位，可根据现有编外人员数量，按比例核减。经费困难、编制冻结、人员超编及原无编外用工的市级机关事业单位，原则上不予核定限额。职能弱化、管理不规范的用工单位，动态核减编外用工限额。

在县级层面，有地方已明确编外人员总量“只减不增”。例如，据安徽省委机构编制委员会办公室网站公布，近期，为规范编外人员管理，合肥市肥西县从人员入口到考核监督，连续推出一系列新举措，切实提升编外人员管理效能。肥西县明确严把入口关：该县遵循“总量控制、核准使用、公开择优、合同约定、动态调整”的原则，由机构编制部门对所有编外用人申请进行饱和度测评，确保编外人员总量“只减不增”。据了解，此项任务已纳入该县节点平台，今年以来，编外人员实现零增长。

长沙市雨花区也明确：按照“养事不养人”的原则，采用“规范一批、转化（消化）一批”的方式，有序推进巡防、协管、园林绿化、后勤服务保障等岗位的编外人员清理工作，通过择优转录、政府购买服务等方式逐步实现编外人员的消化与精简。2019年以来，雨花区收回、划转雇员实名制管理人员数额70名，通过政府购买服务的方式消化编外人员130名，精简近5%。

根据媒体此前报道，云南楚雄、广东惠州、湖北十堰等地正进一步规范编外聘用人员管理，一批管理办法接连落地。

(资料来源于《中国机构编制》杂志、光明网、延安人社局、每日经济新闻、南方都市报等)