秦代的行政区划是纯粹的郡县二级制。

秦一统后分天下为36郡，加上内史（以咸阳为核心的关中之地，相当于后来的京畿、直隶地区，不存在“内史郡”的说法），共37个郡级政区。

后来，始皇开胡、越之地，又析大郡为小郡，郡数增至49郡，总县亦有1000之数。

秦代郡的最高长官称郡守或太守，简称守；县的最高长官称县令或县长（大县为令，小县为长），统称县令长。

由于封建诸侯，汉代的行政区划相比秦代略微复杂。

汉初，郡县之上是诸侯王国，这时的行政区划如下图——

所以，汉初实行的是国（虚）—郡—县三级制。

但七国之乱后，随着景帝大幅削减王国封域，王国地位已等同于郡，西汉在大部分时候执行的其实是郡县二级制。

因为三个方面的原因，其一，把秦郡划小，比如把秦内史分成京兆尹、左冯翊、右扶风三部分；其二，分割王国封域，譬如文帝把齐一分为七，景帝把梁一分为五；其三，武帝的大力开边。西汉的郡级政区比秦代大幅增加。

这就导致中央政府直接管理百来个郡，难度大增，因此汉武帝又在郡级之上设14部，作为监察区。

首都周围诸郡由司隶校尉部统辖，其他则分属13个刺史部，刺史部以《周礼》中的九州命名，这就是政区州的起源。

州的最高长官为刺史，西汉末曾两度改称州牧，以示尊崇。

从表面来看，州比郡高一级，刺史也比郡守为大，但实际上，西汉大多数时期，前者无论是地位还是权利都远低于后者。郡守入朝即可为九卿，而刺史至少要当上九年才能升任太守或相；太守不但可以自由主持地方政事，支配地方财权，兼治地方军政，还可自辟幕僚，有相当大的自主权。从某些角度来说，郡守才是真正的封疆大吏。

而刺史只有监察权，无任何行政权。

至于原因也很好理解，就是防止刺史权力过大。

郡守权利大，但幅员太小，而州刺史区划很大，平均领有七八郡之地，有足够称霸一方的物质基础。

为此，西汉中央还将刺史的品秩定为六百石，远低于郡守的二千石。这就是我们通常说的以小官监察大官，所谓“此大小相制，内外相维也！”

但这种吏治办法也有缺陷，就是在多事之秋，由于郡境过小，以一郡之权力无法摆平，比如发生跨郡的农民起义，郡守即束手无措。

因此，每逢战乱，刺史的权利就无限增加，比如西汉末年，州刺史改称州牧，品秩也升为二千石，再比如东汉末，黄巾乱起，朝廷不得不派中央的高级官员——九卿出任州牧，并授与兵权、财权和行政权，以与农民军对抗。

这显然是一种临时措施，一逸局面安定就恢复旧制，比如东汉初年，复改州牧为刺史，降为六百石。

汇总而言，两汉大多数时期，实行虚三级制，郡以上是王国或部（州），州刺史多数时候只有监察之权，品秩、权利皆不如郡守，但王朝末年的州牧实同割据，州自然就成了郡以上一级行政区，虚三级制也转化为实三级制。

东汉末至南北朝，天下动乱，武人逞雄，朝廷很难再将州牧之权收归中央，于是州—郡—县三级政区成为正式制度。

而随着南北分裂局面延续近三百年之久，朝廷用以封赏武人以及豪强外戚自立的州郡越来越多，至梁大同元年，南北朝合计，已共有220州，999郡，比两个半世纪前的西晋，州膨胀11倍，郡膨胀10倍之多。

这就造成了中央对地方的失控，于是越来越多的有志明君（主要是北朝）开始了“并省郡县”的改革，如北魏道武帝“诏刺史各莅郡县”，不使郡守履任；再如北齐文宣帝，并省三州，一百五十三郡、一百八十九县，几乎省掉了半数郡县。

但这并不能完全遏止政区混乱的进一步恶化，因为如此改革的结果就是，郡县虽大幅减少，州却几乎未动（撤郡容易，撤州却阻力重重，以州立足的豪强自然不肯并州）。

至北周大象二年，北朝三级政区的比例已下降至1:2:5的历史最低水平。

换句话说就是，平均每州只辖2个郡，每郡只辖2个多县，有时甚至会出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事（即双头州郡）。

政区层级达到如此不协调的地步，也无怪乎南北朝政治混乱，中央无威权了。

综合来说，魏晋南北朝实行的是州郡县实三级制，州刺史无论权利还是地位都要远超郡守，已经处于半割据状态。

二级制使权利更集中，但不利于管理，三级制则相反，虽易于管理，但却使地方分权，对于统治者来说自然更倾向于前者。

所以，杨坚代周以后，就“罢天下诸郡”，重回州县二级制。

炀帝仰慕汉代制度，曾短暂改州为郡，李渊开国后，郡又被改回州。除去这一段时期，隋唐两代三百多年就只有州刺史而无郡太守。

与大多数乱世一样，隋唐之际，群雄并起，大凡携甲归顺者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀起来。后来虽经太宗作了并省，但到贞观十三年，天下依然还有358州。

这就遇到了与汉代同样的问题，管理三四百个州对中央来说，难度太大了，更何况唐的疆域还比两汉为大。据说李世民曾把300多个州刺史的名字写在屏风上，以备随时咨问。

因此必须在二级政区之上再加一层监察区，以方便君主对刺史的掌控。但唐初却极力避免这样做，原因也无外乎担心监察区同前任州那样尾大不掉。

但形势比人强，唐代的州县二级制还是一步一步朝着三级制的方向发展了下去。

监察区在唐初虽可不设，但派出监察官员，如巡察使、巡抚使等，去各州监督吏治还是存在的。而一旦派出监察官员，就有了分区的必要，所以按基本交通路线来划分的“道”就出现了。

贞观元年，李世民按山川形便分全国为十道，每道不定期派巡察使巡查地方，监督州刺史吏治情况。

景云二年，唐睿宗更巡察使为按察使，并将原来的临时差遣变为常置。开元二十二年，李隆基又在将十道分为十五道的同时，“每道置采访使检察非法”，这时的采访使已经“如汉刺史之职”了。

综合来说，隋代至初唐实行的是州县二级制，贞观以后实行道—州—县虚三级制，这时的道如两汉前中期的州，最高长官按察使（采访使）位同州刺史，只有监察之权。

唐代的实三级制始于天宝末年，先是李隆基为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区——方镇。

本来唐代实行军民分治，节度使只管军，“遏四夷事”，不与民政，不大会发生军人干政，只是后来身兼两节度的安禄山大受宠信，又兼河北道采访使，开了集军事、民政于一身，合方镇（原本只设在边地，范围小，地位在道以下，位同州）与道为一体的先例，麻烦才接踵而至。

后是李亨为了扑灭叛乱，不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇，任命了一大批上马管军下马管民的节度使。

这时的节度使虽然名义上依然还是只管军事，但战时条例让其职权大增。节度使在军事上指挥州县，就有了足够的条件在其军管下的州县设镇，任命亲信将校为镇将。

这样一来，自然对州县行政的统辖力大增，于是就有了“县畏州，州畏使”情况的出现，其结果就是节度使越轨干政的越来越多。

对此唐中央也无可奈何，以致到最后直接顺水推舟，给了节度使监察、行政之名，将观察使（采访使）、节度使合二为一，称观察节度使或节度观察使，这样，州以上新的一级政区方镇就逐渐成形了。

方镇通过平叛取得极大权力，造成割据事实：主使（节度使）可以世袭或由将士拥戴，财赋不交国库，户口不上版籍，俨然与朝廷分土而治，有如古代诸侯，所以时人又称之为藩镇。

综合来说，安史之乱后，唐朝实行的是方镇—州—县三级制，方镇的最高长官为观察节度使（简称节度使），位同两汉末及魏晋南北朝时的州牧。

唐代亡于藩镇，还祸延五代，这一历史教训，无疑给宋朝统治者敲响了警钟，使他们更加觉得三级制是绝对不可采用的。

因此，开国伊始，赵匡胤便将节度使所领诸州收归中央，使节度使沦为虚衔，一时间宋代地方行政区划又成了州县二级制。

但是，汉唐两代的经验又表明，在一个幅员辽阔的帝国，施行纯粹的二级制是不现实的，尤其是在一级政区数目很大的情况下。

对此，宋代的统治者很是花了一番心血，最终形成了一套独有的“复式路制”。

宋代官制最为复杂，这来源于它独有的官、职、差遣分开制度，以及“复式路制”。

差遣制度，笔者已有专门的文章论述（见《如何简单识别宋代官职？》），不再详说，只简单几句略过。

宋代的“官”只表示官位和俸禄的高低，也称寄禄官，虚职无权；“差遣”才是实职，也称职事官，如知州、知县等；“职”则是指馆职和贴职（不任馆阁实务而兼领馆职），只是一种用来礼遇文官的荣誉性虚衔。

这里重点说一下“复式路制”。

路一级的行政区划是宋代独创，它参考的是唐代的转运使制度，即在州之上设路，转运使负责一路或数路之财赋传输和经度。

但它又不同于唐代。

第一，不在州以上设置统一的地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权下放到不同的部门。

比如，路一级的行政区划不设行政首长，只置四司，即负责一路或数路民政与常赋的转运使司（漕司）；辖一路或数路司法的提点刑狱司（宪司）；掌一路或数路水利、茶盐等财税（常赋之外）的提举常平司（仓司），以及专治一路或数路军政和治安的安抚使司（帅司）。

四司互不统属，平行运转，这样就使路一级事权分散，难以权重。

第二，不在州以上设置单一的行政区划，而是尽量使诸司分路不一致。

比如，以转运使而言，西北地区仅设陕西一路，而以提点刑狱使而言，则分设永兴军路与秦凤路两路，若以安抚使而言，又分成环庆路、泾原路等六路。此外，即使有两司的路一致，治所也不在一地。例如荆湖南路，以转运使而言治所为长沙，而以提点刑狱使言则治在衡阳。

这样的好处显而易见，既解决了州一级行政区太多难以有效管理的问题，又使路一级事权分散，区划交叉，没有单一的权力机构、单一的权力圈和单一的权力中心，也就失去了割据一方的基础。

但缺陷也是明摆着的。

地方既无适当之分权，就使对外的边防和对内的治安大大减弱。比如西北虽有众多安抚司路，但只管兵而不管民，只理军而不理财，而且很多时候还相互掣肘，因此抗御外侮能力极差，对内镇压起义也大受影响。

所以终宋一代，内忧外患不止，并最终亡于外敌入侵。

这里还要说一下府这一层级。

府和州一样，都是宋代的地方中级行政机构，但一般认为府比州高半级。

因为府都是由州升格而来，升格的原因除地理因素外，还在于它是皇帝继位之前的藩居之州或皇帝驻跸过的州。

比如，北宋的东京开封府、西京河南府、南京应天府、北京大名府等京府，还有成都府、凤翔府、太原府、江陵府等次府。

府的最高长官称府尹或知府，比知州高半级。

宋初为了凸显京府长官的尊贵，最早都称府尹，但后来由于太宗和真宗在继位前都曾担任过开封府尹，故而后世不再称府尹，而称“权知开封府”，此后无论是京府还是次府长官才都简称知府。

当然府并不是出现于宋代，而是在开元初年，李隆基为提高京都之地的地位，而称之为府。比如把京师所在地称为京兆府，东都洛阳称为河南府，北都并州改称太原府等等。至唐末，已经发展到了十个府。

这时府的最高长官既不称府尹也不称知府，而是与州一样称刺史。

另外唐代称府的还有都督府和都护府，不过它们和京都之地的府不同，与道同级，最高长官分别为大总管和大都护。

汇总来说，宋代行政区划为路—州（府）—县二级半制，其中路一级比较特别，实行的是“复式路制”，其没有统一的行政机构和单一的行政首长，由四司平行运转。另外，宋代的州依然保留了向中央的直接奏事权，这些特点使路不成为严格意义上的一级政区。

宋代中央与路州县为如下关系：

辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖府州县；后者师宋，设二十余路亦下统府州县。不过他们未学其精髓，道、路都是实置，但也有自己的民族特色，比如辽朝的南北面官制，在一定程度上又起到了“复式路制”的作用。

元代以游牧强兵入主中原，对统治手段无一定成规，于是便沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之，加之元帝国南下征服长达六七十年，一些在战争中施行的临时措施，也渐渐变为永久性制度。

于是就使行政区划形成了两个基本特点：一是层级多，二是层级之间存在复式的统辖关系。

比如，在某些地区最复杂的层级可达六级之多，即省—道—路—府—州—县，而最简单的则只有二级，如省领州，普遍实行的则是三级和四级：省—府—（州）—县。

其各层次之间的关系略如下图（括号表示可有可无）：

这里重点说一下行省。

元代的行省是向金学来的。省本来是中央政府机构门下、中书、尚书三省官署的名称，后来，如果地方有事，中央派出官员前去处理，这一临时机构被称为行台省，表明是中央的行政机构。

这一制度唐初也曾短暂出现，但直到金代，才被广泛运用，并定型。

金灭北宋以后，尚无治理汉族地区的经验，因此通过刘豫的伪齐政权间接管理。天会十五年金在取消伪齐后，即在伪齐旧境设行台省以管辖。

金代后期，边境内地俱不安宁，路的长官不能专擅一方，经常派出行台省的机构前去应付，这一作法，延续了数十年之久，使行台省渐渐带有行政区划的色彩。

后，元在征服北中国的过程中，学习了这一制度，以行中书省（有时是行尚书省）作为管辖新征服地区的临时行政机构，久而久之，这个机构所管辖的地域也挂上了中书省的名称，简称行省或省。至此行省终成正式政区。

元代民族矛盾尖锐，为了“镇抚”地方，行省与中央一样置有丞相、平章政事等高级官员，负有军、民、财方面的全部权力，此时行省的最高长官为某行省丞相（不带中书省丞相衔）。

后来元代统治者认为其权责太重，因而罢各行省所设丞相，只置平章政事，因而大多数历史时期，元代行省的最高长官为某行省平章政事。

汇总来说，元代的行政区划最为繁琐，从六级至二级皆有。但大多数情况下，府与路同级，县与州近似同级（许多州只辖一县或不辖县），因而元代行政区划实际上也就三级，即省—路（府）—州（县）。

元代行政区划繁琐还有一个重要原因，就是元帝国疆域过于广袤，而明清两代随着疆域变小，政区层级也逐步简化。

元代初期只有6行省和1中书省，中期也只有11省，以强大的中央集权政府只管10个左右的行政单位，显然幅度太小；而一州只辖一县或不辖县也不明智。

因此元亡明兴以后，减少行政区划成为首要任务。其具体措施是：取消六级制的特例，撤销道、路的建置，将州分为直隶州与属州两层，同时学习宋代的办法，对一级政区实行复式结构。

比如，把大约相当于元代南部九省的疆域分成两京十三省，将布政使司作为第一级地方行政区划的名称。同时将最高一级的地方权力分散在都指挥使司、布政使司和按察使司手中。

三司的区划基本一致，但也有些出入，如在东北地区设有辽东都司，却不置布政使司，再如山东按察使司兼管山东布政使司和辽东都司等等。这种复式的区划显然有宋代“复式路制”的影子。

于是就形成了如下的层级关系：

综合来说，明代的行政区划为三级半制，其中一级政区是布政使司（俗称省），与宋代相比有统一的行政机构，却无单一的行政首长。

虽然三司的权力比宋代诸司的权力为大，但在处理地方事务时仍无足够专制一方的权力，因此后来又有巡抚、总督的产生。

巡抚、总督是由中央派出官员，在一定时期内节制一省或数省的权力，对各省交界处治安起到了重要作用。明代后期地方多事，巡抚、总督渐渐变为常制，成为一省或数省之最高行政、军事长官。

清代更将总督、巡抚变为固定官职，成为布政使之上省一级政区的最高长官。康熙时将明代15省析为18省，同时将督抚辖区调整到与省范围一致，雍正年间又进一步将明代复式的三级半政区完全简化为单式的省—府—县三级制。

但清代毕竟是统一的多民族大帝国，疆域辽阔，人口众多，三级制管理幅度仍嫌过大，因此省以下还分设巡道与守道，作为省的临时派出机构，以分管诸府直隶州。乾嘉以后，道朝着一级政区的方向变化，行政区划也再次变为省—道—府一县四级制。

民国建立以后，一改清制，裁府撤州，以道作为省县之间的二级政区，成为省一道一县三级制，并一度将一省之首长督军改为巡阅使，意图使省变成监察区，而使道成为一级政区。

但这无异于与虎谋皮，掌握各省军政大权的督军岂肯轻易交出政权，民初的道并未真正起到行政区划的作用，始终只是省县之间的公文承转机构。

同时每省只分成三四道而已，也没有实际的区划意义，因此南京国民政府成立以后，干脆把道一级也取消了，完全恢复到与秦代郡县类似的省一县二级制。

但民国初年的形势已与二千年前的秦代完全不一样了。省的数目只有秦郡的五分之三，而县的数目已达秦县的两倍。每省所辖之县有数十上百，二级管理幅度显然过大，于是在二三十年代之交，在江西省首设行政督察专员，不久各省照此办理，形成了省—专区—县的虚三级制。