《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第四章一般规定，第二百四十二条：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权”。

本条是关于所有权客体范围的规定。

《物权法》第四十一条规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”本条沿用了这一规定，只是在表述上，将“单位”改为“组织”。

本条的规范目的，是明确禁止国家专有财产的交易。

根据本条的规定，国家专有的财产，在所有权层面上不能进行交易。一些类型的国家专有财产，如城市土地等，可以通过创设用益物权等形式进行“使用权”层面的交易。本条是国家专有财产的概括规定，为其他条款规定具体类型的国家专有财产，以及民事特别法规定其他类型的国家专有财产提供支撑。

（一）国家专有财产的立法变迁

国家专有的财产，长期以来散布在不同的法律中。直到2007年《物权法》颁布，国家专属财产的范围，才得以大致集中规定。

1954年通过的《宪法》第六条规定：“国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家现社会主义改造的物质基础。国家保证优先发展国营经济。矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”

1982年通过的《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”据此，矿藏、水流和城市的土地，属于国家专有的财产，随后颁布的法律对此予以进一步明确。

1986年通过的《矿产资源法》第三条第一款规定：“矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”1996年修改后的《矿产资源法》第三条第一款规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”

1988年通过的《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。”2002年修改后的《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”

1986年通过的《土地管理法》第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”1998年修改后的《土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”

2016年修改的《野生动物保护法》第三条规定：“野生动物资源属于国家所有。国家保障依法从事野生动物科学研究、人工繁育等保护及相关活动的组织和个人的合法权益。”

2001年通过的《海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”

2007年通过的《物权法》第五十条规定：“无线电频谱资源属于国家所有。”

（二）国家专有财产的范围

(1)国家专有财产的法律规定

本条表明国家专有财产范围是“不动产和动产”，应当扩张解释为“有体物和无体物”。国家专有的财产由于具有不能为他人所拥有的特性，决定了其不能通过交换或者赠与等任何流通手段转移所有权。

我国宪法明确将矿藏、水流和城市的土地，作为国家专有的财产。

我国《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”根据我国《民法典》和其他法律的相关规定，国家专有的财产包括但不限于以下各项：(1)城市的土地；(2)矿藏；(3)水流；(4)海域；(5)无居民海岛；(6)无线电频谱资源。

城市的土地属于国家专有的财产。《城市规划法》第三条第一款规定，城市是指“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。全国人大常委会应当适时按照城乡一体化的要求，对我国《宪法》第十条中的“城市”和“农村”作出解释。宪法解释应当采取文义解释、体系解释、目的解释和历史解释等基本方法。

第一，从文义上看，“城市”和“农村”是地理学的概念，应当按照地理学的标准进行界定。

第二，从体系上看，《宪法》第十条第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，第五款规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。这两款是对土地使用权的规定，但没有强调是国有土地使用权，还是集体土地使用权。从这两款可以解释集体建设用地直接入市的合宪性，集体土地所有权和国有土地所有权处于平等的法律地位。

第三，从目的上看，2004年《宪法修正案》规定国家的根本任务是，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制。

第四，从历史上看，1982年的宪法是由当时的历史背景决定的，具有较强的计划经济色彩，应当动态解释相关条款。

综上，我国《宪法》第十条第一款中的“城市的土地”，应当解释为“1982年宪法制定时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入城市范围内的土地”。

2019年修改后的《土地管理法》，新增了集体经营性建设用地直接入市的规定，可以参考国有建设用地，进行出让、出租等。集体经营性建设用地入市，直接的后果是推动了相关基础设施的发展，推动了城镇化的发展。因此，应当对“城市”作限缩解释。

矿藏属于国家专有的财产。土地的土壤、沙子、石头等属于土地的成分，属于土地所有权人。随着社会发展，煤、石油、天然气、金银、铜等矿产资源，成为独立的不动产，与土地发生了分离。《矿产资源法》第三条第一款规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。属于国家专有的矿产资源还包括石油、盐资源、水晶矿产等。

水流属于国家专有的财产。《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”有学者认为，包括江河湖泊的水在内的“地表水”，无法特定，不能直接支配，不符合物权的特征；各国都是用传统民法相邻关系上的取水、排水、用水等制度解决的，不必要也不应当将其规定为国家所有。如果将地表水规定为国家所有，其必然的逻辑结果是，遇到江河湖泊洪水泛滥，应当由国家承担赔偿责任。另外，既然江河湖泊的水属于国家所有，则其昼夜不停、流入东洋大海，就是国有资产流失。

海域属于国家专有的财产。海域是指领海内水、领海的水面、水体，床和底土。海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域，单位或者个人使用海域，必须依法取得海域使用权。海域为国家专有，除国家以外的任何单位或者个人都不能对海域拥有所有权，但可以在法定使用范围内对海域拥有使用权。

无居民海岛属于国家专有的财产。无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。将无居民海岛视为一种独立的资源种类，像山岭、滩涂、草原、荒地等资源一样，在法律规范及法律制度管理中，作为独立的资源类型，具有重大意义。明确无居民海岛国家专有的法律地位，对于维护国家的主权和领土完整，维护国家的国防安全，强化无居民海岛的管理都是十分必要的。我国《无居民海岛保护与利用管理规定》(已失效)第三十四条第一项规定，“无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等”。

无线电频谱资源属于国家专有的财产。《无线电管理条例》第一条规定：“为了加强无线电管理，维护空中电波秩序，有效开发、利用无线电频谱资源，保证各种无线电业务的正常进行，制定本条例。”第三条规定：“无线电频谱资源属于国家所有。国家对无线电频谱资源实行统一规划、合理开发、有偿使用的原则。”按照本法和《无线电管理条例》的规定，无线电频谱只能成为国家所有权的客体，不能成为其他民事主体所有权的客体。

非专属于国家所有的财产主要包括：(1)农村和郊区的土地；(2)森林和山岭、草原、荒地、滩涂；(3)国防资产；(4)野生动植物资源；(5)文物和其他财产；(6)其他不动产和动产。根据《民法典》其他相关条款，法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有。国家机关支配的国有财产、国家举办的事业单位所支配的财产、国家出资的法人财产等，都不是专属于国家所有的财产。

(2)国家专有财产的一些争议

国家专有财产与非国家专有的财产的区分，还存在一些争议。

第一，滩涂是否属于国家专有。以滩涂为例，如果滩涂属于土地，则滩涂所有权既可以属于国家，也可以属于集体；如果将滩涂归属于海域，则滩涂的所有权只能属于国家，因为海域属于国家专有。

第二，国防资产是否属于国家专有。国防资产可以分为两大类：一类是由国家专有的财产。例如，“两弹一星”等重要武器直接关系到国家战略利益和国防安全的财产，只能由国家所有，而并不能通过交易由其他主体获得所有权。另一类是非国家专有的财产。例如，有些公路、电力设施等，可以军民两用，或者转让给民间使用。《国防法》第三十八条第一款规定：“国家根据国防建设和经济建设的需要，确定国防资产的规模、结构和布局，调整和处分国防资产。”因此，从整体上讲，国防资产并不是完全归国家专有的。

第三，野生动植物资源是否属于国家专有。根据《民法典》相关条款规定，法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。2018年修改后的《野生动物保护法》第三条第一款规定：“野生动物资源属于国家所有。”从文义解释的角度讲，野生动植物资源属于国家的专有财产。从体系解释的角度看，野生动植物资源并不是国家专有的财产。

《野生动物保护法》第二条第二款规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”有学者认为，野生动植物资源就是野生动物和野生植物，“野生植物”是土地的附着物，归土地的所有权人所有或土地的使用权人所有，法律无需特别规定。按照传统民法，野生动物属于无主物，国家保护野生动物，只需对先占取得加以限制即可。野生的老虎属于物权法意义上的“无主物”，即尚未确定民法上的私权的物；野生的老虎在某个国家时，该国可以行使公权力，但不得主张所有权，物权与行政管理权要区分。

一些学者对国家所有权的提法提出了质疑，主张用公法法人所有权替代国家所有权。

在传统民法中，物作为财产权利，尤其是所有权的客体，从社会功能的角度看，可以区分为共用物、公有物和公法法人私有物。共用物指的是全人类共同享有的物，主要包括阳光、空气和海洋等。公有物指的是法律上属于公有，但是必须交给民众享有其利益的物，主要包括公共土地、牧场、河流、公路、图书馆、学校、体育文化设施、公共慈善设施、宗教场所等。公法法人私有物是指纯粹为公法法人自己享有利益、可以由公法法人处分的物，如公法法人自己独立的办公场地等。抽象意义的“国家”不能形成具体的对物的支配，无法行使权利，也无法确定其义务和责任，因此要确立公法法人的物权主体地位。

这种观点具有一定的合理性，强调用传统民法思维解决国有财产的法律保护问题。法政治学以“法治政治”作为其研究对象，法治政治就是法治下的政治或奉行法律至上的政治，具有法哲学和法理学以及政治哲学和理论政治学的性质。民法属于法律的范畴，民事立法同样要妥当处理与政治的关系。我国是社会主义国家，立法明确国家所有权，明确国家专有的财产范围，不仅具有法律意义，还具有政治意义。国家所有权的确不同于传统的私人所有权，具有某种公权力属性。在承认国家所有权的前提下，进行法律制度的建构，是科学的，也是可行的。

（三）国家专有财产的流转方式

从民法基本理论看，国家专有财产属于禁止交易物，但可以许可其他民事主体使用。

2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。市场经济是人类发展经济的文明成果，能够最大限度地发挥生产者的积极性，合理配置资源，创造高效率的经济效益，促进经济繁荣。

党的十九届四中全会决议把社会主义市场经济体制上升为社会主义基本经济制度层面，这是中央改革文件首次提出的。这是社会主义基本经济制度的重大突破，强调社会主义基本经济制度与社会主义市场经济的一致性，强化了社会主义市场经济的地位和作用，具有重大的历史和现实意义。国家专有的财产，虽然不能进行所有权层面的交易，但根据社会主义市场经济发展的要求，国家专有财产可以流转使用权，可以创设用益物权。建设用地使用权、海域使用权、取水权、采矿权等用益物权，可以作为流转的标的物。

属于人防工程的地下停车位是国防资产，不能办理产权证书，不能成为执行的标的物。

如闫某某与孙某、某房地产开发有限公司申请执行人执行异议之诉一案，法院认为：“人民防空是国防的组成部分。国防资产属于国家所有。小区的120个地下停车位属于人防工程，系国家资产，不得买卖，不能办理产权登记。且该小区的人防车位未经人防部门验收，某公司也未取得人防部门发放的使用证，故本案涉及的人防车位尚不能产生收益权，不能成为执行标的。”

砂坑属于矿产资源，依法属于国家所有，村委会无权发包。

如张某诉某村委会农村土地承包合同纠纷一案，法院认为：“原、被告签订的承包砂坑协议虽然是双方真实的意思表示，但本案所涉及的砂坑属于矿产资源，矿产资源依法属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，因而村委会对本案所涉砂坑不享有所有权，也未取得使用权，其不具有发包资格，该协议应属无效。原、被告在签订该协议时应当知道矿产资源属于国家所有，但仍然违法签订该协议，其主观上均有过错，各自损失应各自承担。

在我国，由于实行社会主义公有制，这些财产的所有权只能归国家，任何组织和个人不能取得所有权。另外，既然不允许组织或者个人取得所有权，就更不允许所有权的转让，因此，从民法上看，土地所有权等在我国属于禁止流通物，当事人就土地所有权订立的转让合同，必然无效。组织和个人不能对专属国家所有的财产取得所有权， 并不意味着组织和个人不能利用这些财产，更不意味着这些财产不能参与到民事交易中来，国家通过设定用益物权或者准物权的途径使组织或者个人取得对国有财产的使用权，而这些基于所有权而发生的使 用权可以根据法律的规定进行交易。在不改变所有权归属的前提下， 专属于国家所有的财产既可以依法为组织或者个人所使用，基于该所 有权而设立的用益物权或者准物权也可以依法进行交易。

在此需要注意的是，与其他类型的所有权制度相比，国家所有制，无论在其权利内容还是在其权利行使方面都具有特殊性。这种特殊性产生的原因一方面来源于国家身份的特殊性，另一方面则来源于国有财产内容的特殊性。

首先，国家所有权在取得方式上具有特殊性。由于国家所有权的主体兼具所有者和主权者的双重身份，因此，国有财产的取得除使用传统的原始取得和继受取得方式外，还可依法运用相应的公法方式，比如征税、国有化、征收、没收等，将自然人、法 或者其他组织的财产收归国有。当然，国家采取上述方式取得所有 权，须受到严格的法律规定限制。比如，征收，原则上应在维护社会公益所必要的情况下方可进行，而且对于因此受到损失的民事主体应给予一定的补偿。

其次，在行使方式与实现方式上，作为国家所有权运作对象的客体内容上类别复杂、数量庞大。所以国家所有权通过代表国家的相应组织机构来行使，从而存在着国有财产代理上的双重性，即一方面企业或非企业组织代表国家占有、使用财产，另一方面又由该组织的管理层代表该组织做具体使用，而国家本身一般不直接以民事主体的身份出现。

《民法典》第二百四十六条第二款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。”为发挥国有财产最大效用，满足广大人民群众相应需求，国家所有的 财产需要依法投入市场活动中，来实现资源的优化配置。