战国时期，编钟等乐器大都由青铜铸成，它属于少府的管辖范围，乐府在战国时期可能已经存在制作乐器的功能。然而在战国中期时期，乐府的制作乐器职能很可能不会得到太多关注。与制作乐器相比，制造兵器有更重要的意义。国君更加注重兵器对于扩张国土和称霸中原的重要性，而乐器则仅被用于祭祀和娱乐。

秦封泥中有一枚“乐府丞印”封泥。这枚封泥的出土，说明乐府之下有“乐府丞”作为属官，乐府在秦代已可认为是一个颇具规模的官署了。

史书明确记载了秦代有太乐、乐府两个音乐机构，太乐之设置与宗庙礼仪相关，而乐府之设置则是为皇帝服务。长久以来，受到《汉书•百官公卿表》的误导，学者们常以为秦代仅有太乐、乐府两个音乐机构。秦封泥的出现，说明《百官公卿表》的记载存在疏漏之处。“乐府丞印”之外，另有一枚“左乐丞印”封泥。

刚出土时，有学者认为“左乐丞”是“左乐府丞”的缩写，既有“左乐”，当也有“右乐”，正如丞相和左右丞相之间的关系。这枚封泥的出现或可说明乐府三丞非是自汉武帝时期发展而来，秦代已设，这种说法随着与“左乐”相关的其他封泥的发现而被推翻。

《张家山汉墓竹简·奏谳书》记载：“践十一月更外乐，不与毛偷牛。”

秦封泥中另有一枚封泥上印“外乐”二字。陈瑞泉根据外乐的字面意思，认为“外乐”大概是指秦时中原以外少数民族或秦疆域外他族的音乐。 在性质上类似于西周的“四夷之乐”,是帝王一统天下、王权四海的象征，这种说法有一定的道理。

李斯《谏逐客书》以“郑卫、桑间、昭虞、武象”指代异国之乐，而秦始皇对这些异国之乐的喜爱远超过秦国本国的音乐。异国音乐大量涌入，秦国上层阶级又对这些音乐极力推崇，可见秦代音乐活动之盛行。如此一来，设立乐府、左乐、外乐等多个官署进行管理便也顺理成章了

外乐比乐府多两百石的工资，其等级应略高于乐府。万尧绪据此认为外乐应是奉常的属官：“从秩级与职能上看，‘外乐’应该不会与‘乐府’均为少府的下属机构，更不可能是‘太乐’的下属机构，而极有可能是奉常的属官。

秦代乐府在乐府之外尚且有左乐、外乐等音乐机构。有学者认为，外乐即是太乐的前身。“外乐”是相对“内乐”而言的。外乐掌管宗庙祭祀，乐府属于内乐，提供给皇帝私人和宫廷享用。说外乐是太乐的前身是有理由的。

按照《百官公卿表》的说法，太乐与太卜、太史等职官同级，负责朝廷的祭祀用乐。秦封泥中不见太乐的存在，甚至在汉墓竹简中，也不见与太乐相关的信息。

与太乐同为奉常属官的太卜、太祝、太医等职官名称频频见诸出土材料之中，唯独太乐却从未曾出现，显然说明在秦代及汉初，有其他音乐机构替代了太乐的职能。负责本应属于太乐的职能的机构很有可能就是外乐。从外乐的名字看，外乐是负责对外用乐的音乐机构。关于对外究竟指的是什么，考古工作者是存在争议的。

有学者认为外乐掌宫廷宴享之乐，内乐掌宫寝、宗庙、祠祀之乐。另一部分学者则认为外乐是负责外廷用乐的音乐机构，除了进行祭祀活动，确立天子正统的形象工程外，军队鼓乐、宴飨群臣等同样属于对外活动，也应该由外乐负责。

关于外乐的职能，还需要回归秦代的祭祀进行讨论。对于祭祀，历朝历代的统治者都有着不同的态度。战国时期，各诸侯国纷纷打破“天子祀上帝”的惯例，举行祭祀上帝的活动。

同时，由于列国兼并战争的发展，新的官僚体制的建立等原因，整个周王朝的礼仪制度分崩瓦解。统治者更重视的即位礼、朝礼、祭礼和丧礼等具有实用性与象征意义的礼制，并在不同程度上对这些礼仪进行改造。

《汉书•百官公卿表》记载：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。属官有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府……”

显然，从战国时期开始，原本与军事活动相提并论的祭祀活动，与国家事务之间的联系逐渐削弱，在国家事务中的作用趋于弱化。负责祭祀活动的机构很有可能被拆分、缩减。将相同的职能划分到不同的机构之中，在秦代早有先例。

秦代与战国秦一脉相承，其君主对于祭祀音乐的态度也是一致的。由于乐礼与祭祀遭到分化，本应在祭祀机构用以奏乐的乐官，随着祭祀音乐的重要性不断削减而被驱逐出权力中心。

在这个过程中，为了保证祭祀用乐的正常供应，祭祀用乐的职能被拆分至不同的音乐机构。外乐就承担了部分祭祀的职能。除了外乐，左乐可能也承担了部分祭祀的职能。

祭祀的范围是囊括宗庙祠祀的，既有祖先神也包括自然神。因此，外乐很可能被安排祭祀《封禅书》所提及的自然神。左乐则承担了内廷祭祀的职能，为宗庙祭祀服务。

秦代的少府仍旧负责器物的制造、调配工作。这一点可从秦始皇陵的修建获知。除了制造乐器之余，乐府可能还承担了贮藏、发放乐器的职能。

战国秦与秦代一脉相承，战国晚期将乐府作为一个贮藏乐器的府库，到了秦代，乐府也同样承担着制造、贮藏乐器的职能。虽则秦代音乐文化发展迅速，但乐府在秦代应当还仅仅是一个府库，不负责管束乐人的工作。

外乐的职责与“乐人”相关：“‘外乐’所辖乐人是秦代及西汉早期司乐官署常备属员的重要补充。在乐人践更‘外乐’这一制度下，秦汉司乐官署的常备属员与‘外乐’所辖乐人共同执事，在不增加财政开支的情况下，为宫廷用乐提供了保障。

西汉中期以后，随着乐府规模的扩大和属员的增加，逐渐不再需要依靠乐人践更‘外乐’来维持宫廷的礼乐运行，‘外乐’很可能就是在这样的背景下被裁撤的。”乐人与乐工是有区别的。乐人的工作是演奏、表演，乐工则负责工艺制作。

根据现存与汉代乐府相关的史料看，汉初的乐府继承了秦代乐府的职能与体制。汉初乐府继承了秦代乐府制造乐器的职能。汉初乐府不仅继承了秦代乐府的制造职能，也继承了秦代乐府贮藏乐器的职能。

汉初乐府对最高长官官职的调整在继承秦代乐府制度的基础上，汉初的乐府也进行了一些改动，集中表现在乐官官职名称的设置方面。根据《汉书》的说法，乐府的最高长官是乐府令。而从秦封泥等出土材料看，秦乐府的最高长官不是乐府令而是乐府丞。

乐府最高长官从乐府丞变为乐府令，应当是从汉代开始的。在体制、职能等方面，汉初的乐府大致继承了秦代乐府的制度，没有做过大改动，只是将乐府的最高长官由乐府丞改称为乐府令。这种改变或许不止是称呼上的改变。战国秦以及秦代的乐府，其职能为制造、贮藏乐器，因此由“丞”担任最高长官即可。

汉代，丞是令的副手，乐府最高长官的升级，说明其所要负责的工作范围也相应扩大。秦代有左乐、外乐、乐府，从《二年秩律》看，汉初的君主或是兼并，或是裁撤，取消了左乐的相关设置。相应地，左乐所负责的工作也交由其他音乐机构负责。

根据后世乐府的表现，或可推测，汉初的乐府增加了部分左乐的表演的职能。也因此，乐府的最高长官由乐府丞升级为乐府令。

《汉书•百官公卿表》记载：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。景帝中六年更名太常。属官有太乐……”

汉初的音乐机构，仅在左乐的精简合并以及乐府最高长官的称名上进行了小范围的调整。其体制、职能大致还是承袭自秦代音乐机构。以此为基础，汉武帝立乐府，完善了乐府的体制，为乐府增加了采诗、祭祀等职能。

《汉书》以“乃立乐府”概括汉武帝设立乐府一事。“立”字的使用是有着明确的制度和规范的。在确定乐府地位的同时，朝廷也会对乐府的体制、职能重新进行规范，并配备相应的属员。

班固以“乃立”解释汉武帝对乐府的改革，将乐府与黑帝祠的建立相提并论，除了肯定乐府的地位，同时也是强调乐府祭祀职能的出现。武帝立乐府本就是以定郊祀之礼为前提的，乐府是为了服务郊祀而设立的。

乐府与祭祀之间存在一定的联系，但是要说汉武帝设立乐府完全是为了祭祀恐怕也不尽然。武帝对于传统的祭祀之乐并不如他在设立郊祀之礼时所表现的那样虔诚。汉武帝立乐府更多的是出于政治意义上的考量。

礼乐的制定，最早可以追溯至周公。这是由统治者直接进行的“雅化”，原始宗教乐舞被改造为与民间俗乐相区别的雅乐。到了春秋战国时期，战乱频仍，原有的雅乐内容大部分散逸失传，只剩下礼乐的基本形式和制度的框架一直沿袭下来。

秦代礼乐的规制传承自战国秦，又随着政权交替被汉承接。因此，西汉建立之初，其宗庙祭祀之乐仍是以周公所制雅乐为底本。汉高祖选择在秦代所祭祀的白、青、炎、黄四帝的基础上，增设新的天神，建立黑帝祠，颠覆并重建了汉初的信仰体系，为的是在思想上进行管控，消除秦代的影响。

又因为黑帝祠的建立空有祭祀礼制而没有相适配的音乐，叔孙通受到高祖委派，进行礼乐创作。然而叔孙通获得指派的原因是他对秦代礼乐有所了解，因而只能“因秦乐人制宗庙乐”。这就面临着一个严峻的问题：新制成的音乐不但零碎而不完整，还带有浓厚的前朝色彩。这在渴望集权的封建君主看来是不妥当的。

针对这一问题，汉武帝用太一取代五帝，完善了王朝的集权统治。汉武帝的祭祀思想和执政方针与汉高祖基本一致。

可以看出，西汉初期的帝王在祭祀方面更多的是一种政治需要，他们不曾考虑完全恢复过去的礼制，而是通过各种手段制定新的仪轨，明确统治者的正统地位，使礼制与君主的权力相适配。

因此，汉武帝大张旗鼓设立乐府的目的，并不只在设立一个为祭祀服务的音乐机构。汉武帝的改革思想体现在乐府职能方面是为乐府增加了制礼作乐的职能。

汉武帝立乐府，主要是为了管控思想，获得祭祀的话语权。为了实现这一目的，汉武帝要求乐府在各地搜集诗歌，并将民间曲调制作成可供祭祀的音乐。这种既保留了民间元素，又附有官方痕迹的乐歌，完成了从口头到文本的生存状态的改造，得以进入官方系统保存。

《汉书•百官公卿表》

《礼记》

《汉乐府》