9月7日，新华社受权发布十四届全国人大常委会立法规划，明确今后5年中国立法工作的“总蓝图”。

南都记者注意到，反不正当竞争法和网络安全法，被纳入第一类立法项目中，将完成修改。数字经济促进法出现在第二类立法项目里，说明已具备立法条件，未来有望将地方性立法经验总结上升为国家层面的专门法。

此次立法规划也明确，个别立法项目还不具备立法条件，比如数据权属和网络治理等，仍需继续研究论证。值得关注的是，明确列入2023年国务院立法工作计划的人工智能法，也没有出现在全国人大常委会未来5年的立法规划里。这说明我国人工智能法，距离提请立法机关审议，仍为时尚早。

不过有专家告诉南都记者，由于人工智能发展迅速，针对其中出现的一些新问题，目前已有部门规章通过“小步快进”的方式不断进行调整规范。随着这些监管思路和框架的成熟并形成社会共识后，我国人工智能立法有可能提速。

修改网安法和反不正当竞争法，将研究推进制定环境法典

官方信息显示，此次立法规划分为三类，第一类项目为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，共79件（制定32件、修改47件）。

南都记者盘点发现，其中已审议通过的共有8部，包括9月1日开始正式施行的无障碍环境建设法等。另有14件法律草案已提请审议，包括金融稳定法、公司法（修改）以及近期备受关注的治安管理处罚法（修改）等。

列入第一类立法项目的，还有正在修订的网络安全法和反不正当竞争法。中伦律师事务所合伙人陈际红告诉南都记者，今年网络安全法修改通过的可能性很大。此次修改完善了法律责任、提升了处罚力度，将罚金上限从100万提高到5000万，与个人信息保护法对齐，这意味着网络安全法的“牙齿”更锋利了，惩戒效果也会更为明显。

据南都记者了解，网络安全法自2017年6月1日起施行，这是首次迎来修订。去年9月，国家网信办公布修改网络安全法的征求意见稿，拟提高相关违法行为的法律责任，并强化与个人信息保护法的衔接。

比如，在罚款额度突破了原来100万元的上限。修改后的网络安全法拟规定，未遵守履行相关网络运行安全保护义务，出现特别严重导致危害网络运行安全情节的，最高可罚5000万元或上一年度营业额5%。

在反不正当竞争法方面，继2017年、2019年两次修订后，该法迎来第三次修改。根据去年11月市场监管总局公布的修订草案征求意见稿，此次修订一大突出变化是完善了数字经济领域的竞争规则，其中拟规定经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事不正当竞争行为。

值得一提的是，“法典编纂”也出现在第一类立法项目的相关表述中。全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在答记者问时表示，法典编纂是本次立法规划编制的一个重大课题。将法典编纂专门列为一种立法形式，这也就意味着本届立法在法典编纂方面要有新进展新突破。

据南都记者了解，2021年1月1日起，被称为“社会生活百科全书”的民法典正式生效，这是我国首部以法典命名的法律文本。民法典编纂完成后，为其他领域立法法典化提供了范例。有专家呼吁加速推进生态环境法典，也有人建议适时启动编纂教育法典工作。

此次立法规划回应了这类呼声，明确提及——“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。

数字经济促进法立法条件已具备，数据权属仍需研究论证

相比第一类立法项目，位于第二类的51件法律草案（制定28件、修改23件）仍处于“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的阶段，预计短期内不会出台。其中包括数字经济促进法、网络犯罪防治法、价格法（修改）、商标法（修改）等。

数字经济促进法被纳入第二类立法项目。

对于制定数字经济促进法，多位受访专家表示这并不让人意外。事实上，地方层面已有动作。2021年3月1日，《浙江省数字经济促进条例》正式施行，这是全国第一部以促进数字经济发展为主题的地方性法规。此后各地掀起数字经济立法热潮——广东、山西、江苏、河北、湖北、北京等多个省份也陆续出台相关的数字经济促进条例。

总的来看，各地数字经济促进条例聚焦数据要素市场培育、数据资源开发利用等方面，旨在通过立法支持，鼓励当地数字经济产业快速发展。在地方已有数字经济促进条例的基础上，从国家层面出台一部专门法有何考虑？

南开大学法学院副院长、教授陈兵告诉南都记者，当前各地数据经济条例在用语上不尽相同，有的叫大数据促进条例，有的则命名为数字经济促进或发展条例。地方立法的侧重点和利益考量也有所不同，在缺乏上位法统领的情况下，难免产生冲突。为了促进数据要素在全国范围内流通，有必要总结提炼地方实践经验、形成国家层面的立法。

陈际红持类似看法。他认为，这部法律是促进法而不是规制法，说到底是为了促进数字经济发展的产业立法。从决策功能看，各地出台的地方性法规的效果很难覆盖到全国范围内。为了保证经济政策的统一性，推进全国统一数据要素市场建设，有必要在国家层面出台一部专门的数字经济促进法。

在华东政法大学教授高富平看来，数字经济促进法以“支持和鼓励”为导向，重在推进数据要素市场化，让数据充分流通利用起来。作为经济促进法，如果这部法律能平衡“个人信息保护和数据要素化利用”“国家安全和企业数据利用”的两对矛盾，那么将发挥重要作用。

数据权属和网络治理等方面的立法项目，暂未纳入。

与此同时，诸如基本劳动标准和新就业形态、数据权属和网络治理等被纳入第三类项目，属于“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证”的范畴。

这些立法项目暂未纳入，究其原因，还是争议较大。以数据权属为例，据南都记者了解，由于数据产业链条长，数据权利属性复杂、能够被众多主体同时占有和控制，究竟该如何合理清晰地界定不同主体的利益、针对不同类型数据建立不同的授权机制、采取何种路径对数据赋权等，仍具有很大的挑战性。

陈兵告诉南都记者，立法虽会超前，但很大一部分功能是对实践经验的总结，就过往已发生的事实予以法律上的认可。当前数据权属的正当合理分配、市场定价机制的确立，在理论界和实践中仍未形成共识，因此也就不具备立法的条件。

未提人工智能法，有何考虑？

另有一部未列入此次立法规划的法律，亦值得关注。国务院办公厅今年6月发布的通知显示，人工智能法已被列入国务院2023年立法工作计划，草案预备提请全国人大审议。但在此次立法规划的第一类和第二类项目中，均未提及人工智能法。这说明该法草案距离提请立法机关审议，还为时尚早。

陈兵认为，考虑到人工智能领域的技术发展迅速，立法不应太超前。因为立法一方面有助于推动产业发展，另一方面也可能产生很强的约束力，进而影响产业的投资信心。

高富平告诉南都记者，如何防范人工智能带来的风险、怎么做到趋利避害，目前还很难上升到专门立法的层面。在规则尚不明确的情况下，先通过行业自律、伦理规范和部门规章进行探索，是一种更好的路径。

在陈际红看来，人工智能法的立法起草尚在国务院阶段，或许是因为相关立法工作还不太成熟，人工智能治理思路还有争议，所以国务院尚未提请全国人大常委会审议，后者自然也未将其纳入立法规划中。“但这不见得未来5年内，我国人工智能法不会有进展。”

他认为，随着人工智能领域的一些新问题不断出现，监管手段也在做相应的调整和适应——比如通过部门规章“小步快进”、做一些“小切口”的立法探索。等到相关监管思路和框架慢慢成型、并凝聚形成更大方向的社会共识后，人工智能法就有可能步入条件成熟的阶段，立法进程也有望加速。

立法规划提及，推进科技创新和人工智能健康发展。

南都记者发现，本届全国人大常委会的立法规划中，虽并未明确披露人工智能立法的进展，但仍体现对人工智能的高度关注。其中明确，贯彻落实党中央决策部署，对推进科技创新和人工智能健康发展，完善涉外法律体系等，要求制定、修改、废止、解释相关法律，或者需要由全国人大及其常委会作出相关决定的，适时安排审议。

许安标在对外介绍本届立法规划情况也强调，需要说明的是，立法规划是指导性的，实施中可以根据需要调整，可以通过全国人大常委会年度立法工作计划或者专项立法工作计划予以补充，进行动态调整。他还几次提到，“将加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法作为重点，开展专题研究论证。”

从这些表述来看，人工智能立法无疑仍会抓紧推进。

据南都记者了解，当前以ChatGPT为代表的生成式AI快速兴起，科技圈正在掀起一场大模型竞赛。不久前，国内首批11家大模型获批上线，开始面向公众服务，更是让产业界为之兴奋。这也标志着，国内大模型竞争正式进入新的阶段。

与此同时，围绕人工智能发展可能带来的隐私泄露、算法歧视、内容治理和安全威胁等问题，主要国家也在纷纷探索人工智能治理规则，欧盟率先迈出立法步伐——正在紧锣密鼓地推动《人工智能法案》落地。

在这种背景下，我国人工智能立法提上日程，应该也只是时间问题。未来中国将交出怎样的人工智能监管方案，值得期待。

出品：南都数字经济治理研究中心

采写：南都记者李玲