中国地方政府债务：形成过程、原因及深度剖析! 原工行现券商 资本市场资深人士 李振海 中国政府债务，特别是地方债务的形成过程，是一个复杂而多维度的历史与经济现象，其根源深深植根于国家发展的不同阶段与政策导向之中。这一过程不仅反映了中国财政体制的演变，也体现了在城市化、经济发展以及政策实施等多重因素驱动下的资金需求与融资方式的变迁。 地方债务的形成过程 初期阶段：新中国成立至改革开放前 在新中国成立初期，为应对革命战争的需要和恢复发展国民经济，政府开始发行国家公债，并向外国政府借款筹资。然而，受“左”倾思想影响，1958年后政府全面否定了外债和内债，并在随后的二十多年中成为一个既无内债又无外债的国家。这一时期的财政管理高度集中，地方政府在债务方面的角色相对有限。 改革开放至分税制改革前 进入改革开放时期，随着经济体制改革的深入和对外开放的扩大，国民经济收入分配格局发生重大变化，政府财政集中的资金占国民收入的比重下降，财政赤字问题显现。为缓解财政压力，政府于20世纪80年代重新向国内外发行政府债券。然而，此时地方政府仍不能直接发行债券，融资方式受限，这为后续地方债务问题的积累埋下了伏笔。 分税制改革后至今 1994年的分税制改革是地方债务形成的关键转折点。这一改革导致地方政府事权与财权的不对等，地方财政出现收支缺口。为弥补资金不足，地方政府开始通过融资平台公司进行融资，形成了大量地方政府债务。此后，地方政府债务经历了多个发展阶段，包括国债转贷模式、代发代还模式、自行发债试点模式等。直至2015年新《预算法》实施，地方政府债务管理进入全新阶段，允许地方政府直接发行债券，但融资行为仍需严格监管。 地方债务形成的主要原因 城市化进程加速 城市化是推动地方债务形成的重要因素之一。随着农村人口向城市迁移和城市规模的扩大，城市基础设施建设需求激增。道路、桥梁、排水系统、供水系统、公共交通等基础设施的建设需要大量资金投入，而地方政府往往需要通过借款来满足这些需求。 经济发展与投资冲动 地方政府在促进本地经济发展方面扮演着重要角色。为了吸引外部资本、建设工业园区、加强旅游业、引进外资等，地方政府需要投入大量资金。这些投资项目往往周期长、资金量大，地方政府只能通过借贷来筹集资金。同时，部分地方政府存在强烈的投资冲动，导致借贷投资居高不下，进一步加剧了债务风险。 政策导向与公共服务需求 政府通过债务来实施政策也是地方债务形成的原因之一。例如，扶贫、环保、教育等公益性事业需要大量资金投入，而地方政府的税收和其他财政收入往往无法满足这些需求。因此，政府需要通过借贷来筹集资金，以提供必要的公共服务。 财政体制与融资渠道受限 分税制改革后，地方政府事权与财权的不对等是导致地方债务形成的根本原因之一。此外，在旧《预算法》框架下，地方政府不得发行地方政府债券，融资方式受限。这使得地方政府只能借道融资平台公司以企业借款的名义举借政府债务，形成了大量隐性债务。 结论 中国地方政府债务的形成是一个复杂而长期的过程，涉及多个方面的因素。未来，随着财政体制的不断完善和债务管理政策的进一步规范，地方债务风险有望得到有效防控和化解。同时，政府也应加强债务监管和风险防范，确保债务规模与经济发展相适应，为地方经济的可持续发展提供有力支持。