地方政府借钱多数通过发行地方政府专项债券（下称专项债），但这笔借来的钱用在哪些项目、投向哪些领域有诸多限制，为了提高专项债资金使用效益，国务院决定适度给地方放权，同时完善资金监管机制和偿还机制。
12月16日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议。此次会议部署优化完善地方政府专项债券管理机制。此举将影响超28万亿元专项债务资金管理使用。
专项债投向不禁止、即可投
上述会议要求，要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，当前专项债既有禁止投向领域的“负面清单”，但同时有支持投向领域的“正面清单”，且更多以“正面清单”为主。而此次会议强调了专项债投向领域实行“负面清单”管理，意味着未来“负面清单”之外的领域，专项债都可以投，实际是拓宽了专项债投向领域，这有利于地方政府找到合适的专项债项目，让债务资金尽快形成实物工作量，以稳投资稳经济。
专项债项目一大核心要点，正是项目收益要能够偿还本金利息，这就要求专项债项目不仅投向公益性且必须具备一定收益。专项债自2015年推出后，规模总体呈现逐年攀升，近些年新增专项债规模超过3万亿元，其中今年新增专项债额度为3.9万亿元。
专项债规模攀升的同时，专项债投向领域也不断扩围。目前财政部明确专项债可投向市政和产业园、交通、社会事业、保障性安居工程、农林水利、能源、生态环保等10多个大领域。这也就是专项债投向的“正面清单”。近期为了支持房地产市场稳定，国家允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房。
由于近些年专项债规模快速扩张，“正面清单”中满足项目收益覆盖本金利息的项目逐步减少，因此近些年也有部分专家呼吁进一步拓宽投向范围，赋予地方更多自主权。正是在这一背景下，专项债投向领域开始从“正面清单”转向“负面清单”。
中国城投五十人论坛秘书长胡恒松告诉第一财经，此前的专项债负面清单主要是全国和高风险地区两类负面清单，重点针对的是不得支持楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本项目支出。
比如，财政部明确，严禁新增专项债券资金用于可完全商业化运作的产业项目。严禁举债搞形象工程、面子工程、“政绩工程”。不得安排融资平衡方案不合理不科学的专项债项目等。
其中对于高风险（上年度债务风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区）地区，专项债资金不得投向城市轨道交通项目、除供排水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目、棚户区改造开工项目等。
天津、内蒙古等一些省份根据相关要求结合当地实际，出台了本省的专项债管理使用负面清单，不仅涉及项目申报和投向方面，还涉及专项债资金使用、管理、偿还本息等方面。
胡恒松认为，此次国务院明确专项债实行“负面清单”管理，预计“负面清单”将进一步细化，地方政府无法将专项债券资金用于不符合规定的项目，可以避免债券资金被用于低效益项目，从而减少不必要的财政负担，从源头上防范债务风险。同时意味着非“负面清单”的事项可以进行投资，有助于扩大地方政府在项目上的自主权，根据区域经济发展情况自主进行项目安排。
专项债审核权下放到部分省级
上述国务院常务会议称，要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性，提高债券发行使用效率。
此前国家发改委副主任刘苏社公开表示，国家发改委和财政部正研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目“绿色通道”。
胡恒松表示，这意味着专项债项目审核权或试点下放至省级。如果审核权下放至省级，则地方政府可以根据本地经济发展需求及时确定合适的募投项目，缩短项目申报和审核周期，使基础设施项目等能够更快推进，促进地方经济发展。但是同时也要建立一定的监管机制，防止地方政府为了追求政绩而过度举债或者投资建设公益性项目，切实保障地方政府专项债资金得到有效的利用。
从目前专项债项目审核流程来看，在基层市县政府相关部门按照专项债项目要求筛选出具体项目，并做好前期准备工作，由地方财政和发改部门审核通过后，将项目分别纳入“地方政府债券项目库”和“重大建设项目库”。省级发改和财政部门会对地方上报专项债项目进行初步审核，初核通过后分别提报国家发改委、财政部相关“项目库”。
按照专项债券工作职责分工，国家发改委对地方报来专项债项目的投向领域、前期工作等进行把关，完成初步筛选后将信息推送给财政部。财政部重点从专项债项目成熟度、融资收益平衡、资金使用合规性等方面对项目加强审核把关，并最终核定下达省级专项债额度。
近些年财政部、发改委加大了对专项债项目审核力度，希望把好项目筛选的第一道关，提高专项债项目质量，从而提高资金使用效益。由于专项债资金规模快速扩大，地方申报的专项债项目庞大，比如今年4月国家发改委和财政部仅筛选后的2024年专项债项目约3.8万个、专项债券需求5.9万亿元左右，这明显高于今年仅有的3.9万亿元专项债资金安排。
除了专项债项目外，近年增发国债、超长期特别国债等项目也较多，专家认为，这客观上使得专项债项目审核进度受到一定影响，也被认为是今年上半年专项债发行进度低于预期的原因之一。而随着专项债项目审核自主权下放至部分省级政府，可以提高债券发行效率。
近日，中央财办有关负责同志解读中央经济工作会议精神时，在谈及支持经济大省发挥挑大梁作用时，明确提及在专项债项目申报、资金分配等方面给予更多自主权。
这意味着广东、江苏、浙江、山东、河南、四川等经济大省在专项债项目审核自主权试点方面，优先得到支持。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，专项债审核权下放到省一级，审批效率会明显加快，可以使得地方尽早发债，将资金投向重大项目，提升投资效益。与此同时，专项债审核权下放，意味着省级要承担更大的管理职责，必须要严格把关项目质量，防范潜在的债务风险。
尽早发债推动经济回升
上述会议要求，要强化专项债券全流程管理，完善资金监管机制和偿还机制。要做好明年专项债券发行使用，尽早形成实物工作量，为推动经济持续回升向好提供有力支撑。
专项债已经成为落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。中央经济工作会议已经明确，明年要增加地方政府专项债券发行使用。
目前接受第一财经采访的专家普遍预计，明年新增专项债额度在45000亿元左右，其中8000亿元用于置换隐性债务等，用于项目建设的专项债额度预计超过30000亿元。
为了尽早发挥地方政府债券资金稳投资促消费作用，财政部有关负责人近期公开表示，将提前下达2025年部分新增债务限额，以更好保障重点领域重大项目资金需求，发挥政府债券资金对经济回升向好的重要作用。
按照全国人大常委会规定，提前下达债务额度不得超过当年新增地方政府债务限额的60%，据此按2024年4.62万亿元新增债务限额测算，提前下达的额度可能不超过2.77万亿元。从2023年和2024年实际提前下达债务限额来看，均超2万亿元。
温来成认为，明年经济增长压力依然比较大，财政部在今年底提前下达部分明年地方债额度，可以让地方尽早分配到额度并筹备相关重大项目，以便在明年一季度尽快发债，结合此前发改委披露提前下达明年部分特别国债额度，加上化债等政策落地，可以扩大社会有效需求，推动经济增长。
