交汇点讯私家车“顺路捎带”属于违法运营行为？农贸市场多收摊主水电费该不该被罚？12月20日，省法院发布一批行政处罚诉讼典型案例，涵盖运营网约车合法性认定、法制审核程序的时间节点以及处罚纠纷实质化解等，旨在把处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合等原则规定落到实处，统一类案裁判规则和法律适用标准，推动法治政府建设，不断提升人民群众的法治获得感。
“顺路捎带”不是违法运营
张某驾驶绿牌五座私人小客车，通过某顺风车出行平台接单，从A县载三名乘客至B县，共收取车费60元。县交通运输局认定张某属于未取得经营许可擅自从事网络预约出租车经营活动，依据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第十三条、第三十四条及《行政处罚法》第三十二条等规定，对张某作出警告、罚款5000元的行政处罚决定，并责令其改正违法行为。张某不服，向县政府申请行政复议，县政府作出维持行政处罚的复议决定。张某仍不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，行政处罚及行政复议决定符合法律规定，判决驳回张某的诉讼请求。张某不服，提起上诉。连云港中院认为，从张某的载客行为起因看，根据顺风车出行平台运行规则，行程路线首先要满足自身出行需求，张某的出行目的是回家，在平台上发布自己的行程路线信息并承接出行订单，具有合理性。从载客费用收取方式看，张某对费用的收取与分配并不占据主导地位，而是根据顺风车出行平台规则进行分配。张某载客使用的私人小客车系新能源车辆，出行成本较低，客观上张某实际获取的费用高于出行成本，但该行程价格是根据平台既定规则计算并明示，并非张某自主决定。从载客路线看，张某本次的出行路线完全覆盖乘客的出行路线，此种路线具有“顺路捎带”性质，未对张某的出行目的地产生实质性改变。此外，张某有固定职业，2021年6月至2022年8月期间，张某车费收入约10笔，并非以此为盈利手段。张某为分担出行成本“顺路捎带”乘客，并不属于擅自从事网络预约出租车经营，县交通运输局认定张某擅自从事网约车运营并对其作出处罚，以及县政府作出维持行政处罚的复议决定，均属认定事实错误。故二审判决撤销行政处罚及行政复议决定，县交通运输局不服申请再审，江苏高院裁定驳回其再审申请。
私人小客车“顺路捎带”乘客方便群众出行，能够缓解公共交通压力，是国家支持发展的新业态活动。但在实际运营中，顺风车与网约车的概念混淆、法律关系不清晰以及管理手段和相关规定不够明确，导致顺风车业态健康发展面临一定的挑战，这需要交通运输部门提高行政监管能力，准确界定不同活动的性质。本案中，人民法院通过依法裁判，明确交通运输部门在依法查处以合乘名义变相实施网约车运营行为时，应当综合考虑载客行为起因、载客路线及收费合理性、对价格的决定权、载客频次等因素，在全面调查收集证据的基础上对运营行为性质进行准确界定，避免简单以收取费用高于出行成本即认定属于违法从事网约车运营并予以处罚。本案的处理为行政机关依法查处“以顺风车之名、行网约车运营之实”的违法行为提供了认定方法，有利于依法规范顺风车新业态活动的健康发展。
农贸市场“乱收费”被罚100万元
2017年6月至2020年8月，某农副产品批发市场以高于政府定价的收费标准，向市场内摊位经营者多收取水电费200余万元。区市监局经调查，认定该行为违反《价格法》第十二条“经营者进行价格活动应当遵守法律、法规，执行政府定价”的规定，并依据该法第四十一条规定，责令该市场退还因价格违法行为致使摊位经营者多付的价款。某农副产品批发市场未按期退还多收取的水电费，区市监局作出行政处罚，责令该市场限期改正，并处罚款100余万元。某农副产品批发市场不服，申请行政复议，区政府复议后维持；该市场仍不服，提起行政诉讼。
苏州姑苏法院认为，某农副产品批发市场长期向市场内摊位经营者违规收取水电费，多收价款高达200余万元，在市场监管部门启动立案调查程序后，逾期仍未退还多收价款，严重侵害市场内摊位经营者的合法权益。区市监局作出的处罚决定及区政府作出维持的复议决定，认定事实清楚，量罚幅度适当，遂判决驳回某农副产品批发市场的诉讼请求。某农副产品批发市场不服提起上诉，苏州中院判决驳回上诉，维持原判。
农贸市场经营单位“乱收费”行为，不仅加重了中小企业和经营者的负担，也不利于本地区法治化营商环境建设。本案中，农贸市场经营单位向摊位经营者违规收取水电费，且未能按照价格主管部门的要求退还多收价款，侵犯了市场内中小摊贩的合法权益。价格主管部门积极履职，依法查处“乱收费”的违法行为，严厉整治此类经营市场乱象。人民法院通过裁判，依法支持价格主管部门对市场主体违法收费行为依法作出的行政处罚，有利于规制“乱收费”行业乱象，切实维护市场主体合法权益，营造诚信经营的市场秩序。
行政复议程序中禁止不利变更原则的适用
王某与范某因琐事发生纠纷，王某殴打了范某。区公安分局对王某作出拘留三日的行政处罚决定。王某不服，向区政府申请行政复议。区政府认为公安分局认定王某的行为构成殴打他人正确，但没有查清范某年龄（案发时已经超过六十周岁）等事实，导致处罚决定认定事实不清、适用法律错误，故作出撤销处罚决定的行政复议决定。王某认为范某有错在先且双方系互殴行为，复议决定认为公安分局未查清范某年龄，实际上会导致加重对王某的处罚，复议决定侵害了其合法权益，违反行政复议禁止不利变更原则。王某遂以区政府为被告提起行政诉讼，要求撤销复议决定并责令区政府重新作出复议决定。
盐城中院认为，区公安分局未查清纠纷发生时范某年龄等事实，认定事实不清、适用法律不当。区政府撤销该处罚决定后，区公安分局根据重新调查认定的事实并依据相应法律条款作出新的处罚决定，不违反禁止不利变更原则。盐城中院判决驳回王某的诉讼请求。王某不服提起上诉，江苏高院判决驳回上诉，维持原判。
禁止不利变更类似于刑事诉讼领域中的“上诉不加刑”原则，也是行政复议程序中的一项原则，是指复议机关在变更决定中原则上不能加重对复议申请人的处罚或者施加更多的义务，也不能减损复议申请人的既得权利或者利益。该原则适用于事实清楚、证据充分、适用法律正确且原行政机关作出的处罚结果过轻的情形，但利害关系人同时提出异议的除外。如果复议机关发现原处罚决定认定事实不清或者适用法律错误导致处罚结果过轻，进而撤销原处罚决定并责令原行政机关重新作出处罚的，不违反禁止不利变更原则。人民法院在本案中对复议机关作出的决定依法予以支持，有利于准确理解适用行政复议程序中禁止不利变更原则，将监督支持依法行政落到实处。
法制审核应当准确把握审核的时间节点
某消费者向区市监局反映其在某家居商行订购的家具并非特定品牌产品。区市监局经核查立案，进行现场调查并询问经营者、消费者，收集、调取相关证据。经过法制审核后，区市监局书面告知某家居商行拟作出的行政处罚内容等，并告知其享有陈述、申辩、要求听证等权利。某家居商行申请听证，区市监局举行了听证。经讨论，区市监局认定某家居商行用虚假或者引人误解的宣传误导消费者，构成欺诈消费者的违法行为，遂对某家居商行作出没收违法所得、罚款的行政处罚决定。某家居商行不服，提起诉讼，请求撤销该处罚决定。
常州武进法院认为，某家居商行作为家具产品的销售者，应当向消费者详细披露家具产品的信息。从区市监局调查的某家居商行店铺在商场内的方位标识、商场导购宣传册显示内容，以及案涉家具购销合同的标题、内容等方面来看，某家居商行在销售案涉家具产品过程中未尽到披露家具产品信息的义务，构成用虚假或者引人误解的宣传误导消费者的违法行为。根据《行政处罚法》第五十八条第一款第二项规定，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，作出行政处罚决定前，应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。本案中，在听证程序完成后，区市监局未再次进行法制审核即作出行政处罚，属于程序违法。考虑到如撤销该行政处罚再重新处理，案涉违法事实认定不会发生变化，故一审判决确认该处罚决定程序违法。某家居商行不服提起上诉，常州中院判决驳回上诉，维持原判。
行政程序是行政机关作出行政行为时所应当遵循的步骤、方式等要素构成的连续过程，跳跃或者颠倒行政程序的步骤或者环节，都可能会对最终的行政行为结果产生影响。法制审核是确保行政机关依法作出行政处罚决定的重要程序，对保障行政相对人合法权益有着重要的程序价值。根据《行政处罚法》的立法本意，法制审核程序应当在调查终结且听证程序之后、处罚决定作出前启动。因为在听证程序中，行政执法人员提出违法事实、证据和量罚建议，行政相对人进行相应的申辩、质证或者提交新证据，这些都可能导致案件事实发生新的变化，进而会影响行政处罚的最终结果。因而，在调查终结并经过听证程序后，行政机关启动法制审核程序更为符合立法本意。本案进一步明确了法制审核在行政处罚程序中的时间节点，这对于行政机关正确适用法律规定、规范行政处罚程序具有重要意义。
实施行政处罚应当遵循过罚相当原则
毛某等人系某广场北楼业主。市卫健委向某酒店颁发的《卫生许可证》的许可经营地址为某广场南楼36-47层、北楼18-26层，经营项目为宾馆，后该酒店开业。2020年1月，毛某等人向市卫健委反映该酒店在北楼7层无证经营。同年2月，市卫健委经现场核查作出《卫生监督意见书》，责令某酒店限期改正，该酒店按照要求即停止北楼7层作为酒店大堂使用，故市卫健委后续未对该酒店作出行政处罚。毛某等人不服，提起行政诉讼。
一审法院判决责令市卫健委限期对某酒店作出处理决定。毛某等人、市卫健委、某酒店均不服，提出上诉。南通中院二审认为，行政机关针对违法行为实施行政处罚，应同时考虑《行政处罚法》原则性规定的规范和指引作用。《行政处罚法》第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。《江苏省优化营商环境条例》第六十二条第一款规定，对市场主体违法行为情节轻微，及时纠正且没有造成危害后果的，可以采取约谈、教育、告诫等措施，依法不予处罚。本案中，某广场南楼36-47层、北楼18-26层为某酒店被许可的主要经营场所，而北楼7层设立的酒店大堂面积远小于许可范围。从用途看，酒店大堂是作为住宿场所的辅助设施使用，与新建、改建场所用于住宿有着本质区别。从营业时长看，某酒店于2019年12月开业，至2020年2月收到《卫生监督意见书》后停止继续使用北楼7层作为酒店大堂，持续营业期限较短。因某酒店违法情节轻微并及时改正，没有造成危害后果，市卫健委不再对其作出行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确，南通中院遂撤销一审判决，改判驳回毛某等人的诉讼请求。
行政处罚法在行政处罚的法律规范体系中居于统领地位。行政执法机关在对违法行为实施行政处罚的过程中，不应拘泥于特定执法领域的法律规范，还应正确处理好行政处罚法与部门法、法定要件和自由裁量、教育与处罚等因素之间的关系，贯彻落实行政处罚法规定的轻微不罚、首违不罚、主观没有过错一般不罚等规定。本案中，市卫健委对某酒店的违法行为以情节轻微并及时改正、没有造成危害后果为由未予处罚，体现出对市场主体轻微违法行为包容审慎监管的执法理念。人民法院通过生效裁判，强调行政机关在实施行政处罚时，应当充分考虑行政处罚法原则性规定的适用，依法支持行政执法机关未予处罚的结论，有利于将过罚相当、处罚与教育相结合等法定原则落到实处。
调解处罚纠纷原则上应当在处罚的法定幅度内进行
梁某未取得网络预约出租汽车运输证，在某网约车平台注册后开展网约车运营行为。2021年10月某日，梁某驾驶注册车辆通过平台接单并搭载乘客，由于无法出示网络预约出租汽车运输证，被区交通运输局查处。区交通运输局作出行政处罚决定，给予梁某责令改正、警告，并处罚款。梁某不服，申请行政复议，区政府作出行政复议决定，维持该行政处罚。梁某仍不服，提起行政诉讼。
常熟市法院认为，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2019年修正）第三十四条第一项中规定“未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网络预约出租汽车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款”。本案中，梁某实施无证运营网约车的违法行为，事实清楚，证据充分，依法应予处罚。但梁某认为处罚过重，其及时改正且未造成严重危害后果，并表达了调解意愿。庭审中，该区政府副区长作为复议机关负责人出庭应诉，认真听取梁某的意见并主动配合法院开展调解工作。调解过程中，法院充分了解梁某的诉求，综合考虑梁某的过错大小、违法情节、获利数额及经济状况等因素，建议区交通运输局将罚款数额予以调整，最终在法定处罚幅度内，促成梁某与区交通运输局达成调解协议。
依法裁判与协调化解是相辅相成的关系，判决彰显法律正义，协调维护社会和谐。法院可以根据实际情况，在案件处理中灵活选择调判结合的方式，最大限度维护行政相对人合法权益；同时，协调化解也应在合法性框架内开展，建立在对行政行为合法性审查的基础之上。本案审理过程中，法院没有简单地“一判了之”，而是将审判工作重心从“案件结没结”转向“争议解没解”。在查清案件事实的基础上，法院全面细致了解当事人的诉求及相关情况，秉持处罚与教育相结合理念，依托府院联动机制，充分发挥行政机关出庭应诉负责人在行政争议实质化解中的作用，共同推动纠纷实质化解，实现案结事了政通人和。
新华日报·交汇点记者顾敏
