摘要:“十四五”规划擘画了“建设韧性城市，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”的新型城镇化发展蓝图。特大城市因其战略地位和潜在风险交织融合，构成社区韧性研究中一个特殊且重要的现实场域。提升特大城市社区韧性面临认知层面和操作层面双重挑战，这就要求在实践中加强党建引领，完善治理体系；坚持因地制宜，采取分类治理的策略；提高识别能力，基于过程追踪展开韧性评估；加快思维转换，转变对风险扰动的既有认知，从事后转向事前，从消极转向积极。
[中图分类号]D669.3[文献标识码]A
“十四五”规划擘画了“建设韧性城市，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”的新型城镇化发展蓝图。特大城市在推进中国式现代化、全面建设社会主义现代化国家中发挥标杆引领作用，是我国经济社会发展的增长极和动力源。然而，人口结构复杂性、人口流动快速性以及治理需求多样性意味着防范潜在风险成为当前特大城市发展面临的重大课题。从社区治理的角度自下而上来思考如何“破题”，尤其是提升特大城市社区韧性，便是具有可操作性的行动思路。
提升特大城市社区韧性的重要意义
特大城市因其战略地位和潜在风险交织融合，构成社区韧性研究中一个特殊且重要的现实场域。
纾解时空压缩的发展张力需要提升特大城市社区韧性。特大城市具有要素密度大、流动快和异质化程度高的特征[1]，其发展速度与规模也不同于普通城市。从时间角度来说，特大城市发展速度远超普通城市，用十几年走完其他城市几十年的发展道路，意味着特大城市发展时间被挤压，其可能要更早面临城市转型、资源枯竭或后劲不足的问题。从空间角度来说，特大城市人口规模在500万以上，地形更复杂，物理空间承载的要素密度更大，由此带来的管理和服务也更加复杂。例如，城市基础设施更密集，管廊距离更长、铺设难度更大，更易形成灾害的连锁、叠加和放大效应，被视作“潜在的风险积聚中心”。[2]由此，特大城市时空压缩的张力一旦突破临界点，就可能陷入一种被动失序的混乱状态。作为基层治理“最后一公里”的社区，是特大城市中最具体微观的治理单元，其韧性的提升对于纾解这一张力具有重要价值。一方面，风险的跨界性使得任何一个组织都无法躲避风险带来的冲击，提升风险应对能力契合了特大城市社区韧性的发展理念；另一方面，韧性中所指涉的资源冗余也是纾解时空压缩张力的有效举措，即通过调配适度冗余的资源主动适应环境变化，维系社区基本功能和服务。
纾解新旧转换的制度张力需要提升特大城市社区韧性。特大城市人口规模巨大，与之相关的治理与服务需求面临更加复杂多变的情况，由此引发的制度变革与政策调整也更加频繁。较之于其他城市而言，特大城市更易成为政策创新的试验田和新制度的发源地。然而，不同部门之间乃至同一部门不同政策间的内在张力会衍生出若干问题[3]，使得新旧制度转换并不总是实现“无缝隙衔接”。在既有制度难以马上抛弃，思维难以迅速调整的情况下，会对社会秩序的正常运转产生影响。而社区韧性中的关键因素——社会资本，作为连接特大城市社区韧性和集体行动的关键枢纽，为解决集体问题或集体行动的“困境”提供了出路。社区韧性的营造不仅需要外部资源的支持，更依赖社区自身的社会资本存量、社区内部的动员组织能力以及社区居民的集体参与能力等因素。[4]可以说，社区韧性关于社会资本的价值认知与集体行动的理论研究是一脉相承的。尽管现实情况是特大城市的高速运转、“陌生人社会”格局的形成巩固消弭了社会资本的培育条件，但是特大城市社区韧性通过社会资本纾解因新旧制度张力带来的社会问题的价值基础却从未改变。
纾解赋能与异化的技术张力需要提升特大城市社区韧性。特大城市科研院所和新兴企业众多，科技水平和专利技术也处于国内领先地位，具有技术赋能的“地缘优势”，与此同时，技术作为一把双刃剑，也可能产生技术失灵、风险泄漏、形式主义等异化风险。技术赋能与技术异化并存成为特大城市基层治理中一个独特的现象。纾解两者之间的张力与提升特大城市社区韧性具有内在一致性。一方面，纾解技术赋能与异化之间张力的过程与提升特大城市社区韧性的过程都十分复杂，甚至都需要在没有清晰明确的判断依据的情况下平衡多重事物之间的关系。另一方面，两者都在寻求某种意义上的“帕累托最优”。纾解赋能与异化的技术张力问题的“帕累托最优”在于：在异化风险最小化的同时实现赋能价值的最大化。同样，提升特大城市社区韧性是在立足现实的基础上尽可能远离“断裂点”，实现可持续性发展也是在追求另一种意义上的“帕累托最优”。因此，纾解技术张力和提升特大城市社区韧性之间是相辅相成的，尤其是在治理现代化的背景下，人工智能、大数据、算法算力等智能化工具的广泛应用，为特大城市社区韧性的提升提供了技术支撑。
提升特大城市社区韧性面临的现实挑战
认知层面：社区韧性概念宽泛而难以界定
起源于诺里斯等人的社区韧性研究已实现从心理学向社会学、公共管理学的巨大飞跃并进入防灾减灾、风险治理以及应急管理研究学者的视野，成为一个更加综合、立体的概念。目前已经形成关于城市社区韧性的能力说、过程说、结果说等多种学理性认知。在多样化表达之下，社区韧性评估应当考虑哪些关键指标，有何依据？社区韧性应该涵盖哪些维度？社区韧性作为城市韧性在更精确尺度上的演绎，两者之间有何关联？对上述问题的回答或许不存在标准答案，但是产生这种似是而非回答背后的原因却值得深思，更应该引起学界的重视。
在某种程度上，社区韧性似乎已经成为一个无所不包的泛化概念，这也会令人感觉无所适从。尽管目前对社区韧性的概念界定基本围绕社区面对冲击或扰动时维持社区功能，适应外部变化，提升应对能力展开讨论，但涉及具体的时间尺度却没有定论。也即无论是哪种定义，都没有明确观测窗口究竟应该从何时开始，到何时结束。这就导致了不同学者的选择往往大相径庭：从能力说的角度研究社区韧性，认为社区韧性提升于常规情境之中，彰显于非常规情境之中，侧重社区在常规情境中的提升建设行动；从过程说的角度研究社区韧性，认为应涵盖灾前预防、灾中应对和灾后恢复的全过程，且侧重关注灾中应对行为；从结果说的角度研究社区韧性，大多关注社区灾后的修复和自我超越。这就导致只要某社区成功应对了突发事件就有可能被纳入社区韧性的讨论范畴。
实践层面：特大城市社区韧性对社会治理创新提出更高要求
首先，统一标准的绩效指标已经不再契合特大城市社区的现实需要，因为特大城市社区韧性的提升面临高复杂性和高风险性交织的现实情境。高复杂性主要表现在社区类型的差异性、社区扰动的多源性以及应对扰动的多样性。每增加一个变量，三者之间的排列组合结果会呈现指数型的增加，在社区应对扰动的治理过程中就会加剧治理负荷。因此，特大城市社区无法实现齐头并进，更遑论确定社区韧性标准的整齐划一。高风险性是指特大城市风险治理结构呈现多样化、叠加化和互动化的趋势，既有自然风险也有人为风险，既有客观性风险也有主观性风险，既有技术性风险也有制度性风险，特大城市风险结构的复杂性、流动性和互构性[5]，意味着机械嵌套统一标准无异于刻舟求剑。
其次，冗余性资源的应急配置被视为韧性的必要组成，改变了对资源效率最大化的推崇。[7]在传统的治理体系中，我们大多关注物尽其用人尽其才，追求资源利用效率的最大化，但这一模式在非常规情境下却容易失灵，使得风险应对变得“刚性”，缺乏缓冲地带。学者将目光从资源配置的“绝对利用”转向“相对剩余”的资源冗余，通过冗余性为风险应对提供更多方案和可能。然而，冗余性自身的缺陷也饱受争议。尤其是冗余的尺度问题对提升特大城市社区韧性提出了新的挑战。因为从成本收益角度来说，资源冗余并不是理性的选择，特别是无法准确预测危机事件的情况下，资源冗余会增加风险防御成本。
最后，特大城市社区韧性以对外部环境的动态适应作为新目标或新要求，要求加快推进社区治理创新。这一改变既来自社区韧性的内涵，也离不开外部环境的复杂化和风险化。社区韧性的动态适应不仅使评估难度加大，更对集中一体化的工作开展提出了挑战，对特大城市中相关行动者的理念、思维和能力提出了更高的要求。在实践操作中，现实情况并不总是清晰明朗的，特大城市社区外部环境的复杂化和风险化需要行动者更加敏捷、灵活地判断事态发展并做出行为反应，但层级分明的治理体系与这一新需求存在不相适应的情况。因此，提升特大城市社区韧性还需要考虑更多现实性因素。
提升特大城市社区韧性的行动路径
加强党建引领，完善治理体系
加强党建引领，完善特大城市社区治理体系，充分发挥主体协同优势，打造共建共治共享的社区共同体是提升特大城市社区韧性的主要行动路径。社区韧性的提升，除了借鉴国外经验，更应该主动探索具有中国智慧的中国方案，将制度优势转化为治理效能。近年来，各地社区党群服务中心的建立为社区党建工作提供了新的载体，也为社区治理体系的优化创新搭建了平台。[7]要以党建为引领，形成社区韧性治理的同心圆，找到多方主体协同行动的“最大公约数”。首先，强化政治引领，坚持群众路线。基层党组织是党政机关与群众联系的枢纽，要通过强化辖区范围基层党组织之间的联结，整合多方资源，发挥集体协同的优势。其次，完善制度保障，明确责任边界。特大城市社区韧性的提升不仅要关注物质、能力、心理等方面，也要关注制度建设，为相关行动者的敏捷行动提供制度保障，避免出现治理缺位。最后，巩固社会资本，培育共同体意识。调动居民参与社区事务的积极性，强化居民的身份认同和归属感，有助于巩固社会资本，培育共同体意识。积极鼓励社区居民对社区事务建言献策，参与社区事务，同时加强居民间的互动沟通，可以自下而上由内而外地提升特大城市社区韧性。
坚持因地制宜，依据社区类型分类治理
特大城市社区韧性的提升不存在“放之四海而皆准”的标准答案，社区有其独特的发展道路，行动路径的选择应该与社区自身特征、发展阶段以及属性类别相契合，这是提升特大城市社区韧性的“核心密码”。只有符合发展规律，才能拥有源源不断的发展动力。分类治理是因地制宜提升特大城市社区韧性的基本前提和工作原则。分类治理的本质在于寻求更加便捷和有效的治理模式，促进社区扰动的有效应对。在特大城市中，以分类治理的思维提升社区韧性，需要对社区类型、扰动类型以及应对扰动的举措和工作机制进行科学有效划分。如果说，树立分类治理意识、精准施策是有效提升特大城市社区韧性的重要前提，那么，因地制宜就是进入社区治理场域后自下而上的治理策略。通过开展广泛的社区调查、摸排、走访等活动掌握社区基本情况，发现社区的优势资源和治理短板，发挥优势资源应对扰动是提升社区韧性的重要措施，而补齐短板对社区韧性同样至关重要，特大城市社区情况各不相同，有的社区的优势可能正是其他社区的短板，所以，必须坚持因地制宜、精准施策才能有效提升社区韧性。
提高识别能力，基于过程追踪展开韧性评估
特大城市社区韧性提升路径最关键的是要明确提升什么以及怎样提升的问题。然而面临的现实困境也在于此，认知层面概念的多样化表达和无所不包使得行动者面临多重选择。简单来说就是，特大城市中，不同社区提升韧性的内容和方向存在差异，即便是同一社区在不同阶段，韧性提升的内容和方向都会发生改变，这就对治理主体的能力，特别是目标识别能力提出了更高的要求。但是，静态的观测与评估往往具有一定的局限性，基于过程的韧性评估才能持续识别目标所在，对症下药，建立韧性提升的长效机制。特大城市社区韧性的提升需要在长期目标与短期目标、主要目标与次要目标、定量目标与定性目标以及总目标与分目标之间进行选择平衡，因为不同层次的目标之间会相互影响，具有多米诺骨牌效应。只有对目标层层分解，通过层层递进的方式才能识别并明确特大城市社区韧性提升的方向和具体路径，进而实现社区的可持续发展。
加快思维转换，转变对风险扰动的既有认知
思维转换主要包括两方面，一是从事后走向事前，二是从消极转为积极。首先，从事后走向事前的思维转变要求将风险管理的关口前移，建立相应的风险监测预警机制。建设险综合监测预警的相关设施有利于特大城市社区韧性的提升。不仅要通过制度化、技术化手段完善监测预警，也要实现其他方面的与时俱进。例如社区风险识别能力、风险地图的完善以及风险评估等方面。然而，事后走向事前的思维转变却无法改变风险防范绩效难以衡量的事实。若风险没有发生，那么这些投入则被视为巨大的浪费，若风险演化为危机爆发，那这些投入同样因为没有发挥实际效用最终也被贴上浪费的标签。由此，这就需要第二个层面上的思维转换——即从消极转为积极。无论是学界还是实务界，对风险扰动多秉持一种“我怕”的传统认知，行动者需要转变这一思维定势，通过辩证思维对待风险，进而“查缺补漏”，发现其中蕴含的机遇。特大城市虽然风险源多样，风险传播的路径复杂，但同时也是创新的高地，新事物的发源地，具有应对风险的各类资源和先进技术，更重要的是，通过思维转换还能够对常规情境下的行动选择提供启发，为自下而上的治理创新提供土壤和空间。在某种程度上，这种思维转换是复杂社会治理必须跨越的一道台阶。
[本文作者为中国海洋大学国际事务与公共管理学院副院长、教授王刚，中国海洋大学公共安全与风险治理研究所副研究员吴嘉莉；本文系国家社科基金重点项目“总体国家安全观下沿海特大城市风险的韧性治理研究”（21AZZ014）阶段性成果]
注释略
