新旧动能转换是推动高质量发展必由之路
王一鸣
当前，经济转型和动能转换进入关键期。从经济转型看，过去经济面临下行压力时，往往采取发债上项目等方式拉动投资，通过投资带动经济增长。虽然投资能带动一定的当期需求，但最终会转化为供给能力，而供大于求的“剩余”部分主要通过扩大出口得以释放。随着我国制造业占全球比重超过30%，扩大出口面临的外部压力越来越大。从新旧动能转换看，房地产业是过去一个时期拉动经济的主要动能，随着市场供需深刻变化，房地产业进入深度调整期。近年来新能源汽车、锂电池、光伏设备等“新三样”增势强劲，但短期内还难以抵补房地产深度调整形成的缺口。
加快新旧动能转换的主要路径
新旧动能转换是推动高质量发展的必由之路。面对压力与挑战，必须以科技创新为引领，推动新旧动能接续转换。
一是加快培育科技创新新动能。塑造发展新动能新优势，从根本上说要依靠科技创新。首先，要从“跟随型”创新转向“引领型”创新。过去在技术追赶阶段，科技进步的主要路径是引进消化吸收再创新，技术源头在海外，基础研究、核心技术、原始创新能力较为薄弱。面向未来，科技创新要从“技术追赶”转向构建“局部领先优势”，形成必要的反制能力，增强在国际科技竞争中的主动权。其次，从终端产品创新转向中间品创新。随着我国制造能力大幅提升，在终端产品领域如核电、水轮机、高铁等方面，形成了国际竞争力，但承载关键核心技术的零部件、元器件、基础材料、工业软件等中间品，部分仍要依赖进口。中间品迭代快、技术含量高、专业化分工细，创新难度大，必须在技术上实现突破。再次，从集成创新转向原始创新。无论是构筑局部领先优势，还是突破关键核心技术，都需要加强前瞻性基础研究，增强原始创新能力。要以基础研究的突破带动引领性原创成果、战略性技术产品的重大突破，在更多领域跻身国际领先行列。
二是培育产业升级新动能。培育新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药等新兴产业，加快关键核心技术创新应用，支持多技术路线探索和交叉融合，推进应用场景建设，促进战略性新兴产业成为经济增长新引擎。前瞻布局人形机器人、下一代互联网、量子信息、生物制造等一批未来产业。加快传统产业数字化转型、智能化改造，推动智能制造单元、智能产线、智能车间建设，实现全要素全环节的动态感知、互联互通、数据集成和智能控制，加快新一代智能制造发展。
三是培育新型城镇化新动能。按照二十届三中全会部署，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。根据经济合作与发展组织的研究，如果农业转移人口按照城市居民消费方式消费，人均消费支出将增长30%左右。我国近3亿农业转移人口消费需求增长30%，将在需求端形成新动能。
四是培育绿色发展新动能。截至2024年9月底，我国可再生能源装机达到17.3亿千瓦，占我国发电总装机的54.7%，其中，风电和太阳能发电装机分别达到4.8亿千瓦和7.7亿千瓦，总规模达到12.5亿千瓦，均居世界第一。2024年，新能源汽车产量超过1200万辆，新能源汽车新车销量达到汽车新车总销量的40.9%。绿色转型将为经济高质量发展注入新动能。
提升金融服务对动能转换的适配性
适应经济转型和动能转换的需要，金融体系要进行适应性调整，发展科技金融、数字金融、普惠金融和绿色金融。
第一，发展科技金融。我国以间接融资为主体的金融体系，对传统重化工业有较为成熟的融资模式，但在支持科技创新和产业创新方面，金融体系仍存在不适应科技创新的融资需求和风险匹配问题。这就要求构建同科技创新相适应的科技金融体系，鼓励发展创业投资、股权投资和天使投资基金，满足处于不同生命周期科技企业的资金需求，支持长期资本、耐心资本、战略资本更多地投向科技创新；积极探索信贷融资支持科技创新的新模式，拓展商业银行参与股权投资支持科技创新的空间；运用区块链、大数据和人工智能等技术，降低金融服务科技企业的风险和隐性成本。总之，要提高金融支持科技创新的力度、广度和精度，形成全方位、多层次科技金融服务体系。
第二，发展数字金融。产业数字金融通过深入产业链和场景，利用云计算、区块链、大数据风控等金融科技能力，构建科技、产业、金融的数字化连接模式，有效控制金融风险，促进金融服务从主体信用向交易信用转变，为金融服务实体经济、推动产业升级开辟了新路径。要加快推进金融机构数字化转型，创新授信和风控模式，完善监管框架和规则，推动金融机构与科技公司跨界合作，创新科技、产业、金融循环模式，重构合作共赢的产业生态。
第三，发展普惠金融。中小企业在推进新旧动能转换中具有不可替代作用，要持续完善金融支持中小微企业和民营企业的功能，通过优化融资增信、风险分担、信息共享等措施，更好满足中小微企业的融资需求。改进金融机构服务方式，开发兼具安全性、收益性、流动性的金融产品，有针对性地丰富金融产品供给。
第四，发展绿色金融。推动绿色转型，资金投入大，回报周期长。比如，仅碳减排一项，预计2030年前，我国每年需投入2.2万亿元；2030年至2060年，每年需投入3.9万亿元。如此大规模投入，仅靠政府资金是不够的，还必须以市场化手段引导激励更多社会资本参与。为此，要增加绿色金融产品和服务供给，支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等发展，并完善绿色金融标准，分步建立强制的信息披露制度，并覆盖各类金融机构和融资主体。
总之，只要将应对困难和挑战的压力，转化为推动经济转型和动能转换的动力，就能增强中国经济增长的内生动力，并开启新一轮增长周期。
（作者为中国国际经济交流中心副理事长、国务院发展研究中心原副主任）
低利率时代来临，但高姿态应对更重要——
内卷是当前银行界的大敌
魏建国
当前，银行界要克服的最主要问题是内卷，这种现象在当前是银行界的大敌。在低利率时代，银行界的内卷将会变得严重，这是值得我们警惕的。当前银行界的竞争在加剧，存贷款利率的竞争尤为突出，而客户资源的争夺，特别是优质客户的竞争，成为内卷的核心所在。目前我们的产品和服务范围的创新尚显不足，银行间的同质化现象愈发严重，这导致难以满足客户日益增长的多样化和个性化服务需求。这种局面使得各家银行相互挤压生存空间，内卷现象愈演愈烈。最终受损的不仅是银行界本身，而且对客户也造成了损失，对整个经济的恢复和发展也带来了巨大的影响。
如何解决这一问题，应该采取哪些措施应对这种情况？我们应该把当前低利率时代当作整个银行界的机遇，做好以下三件事情：
第一，提供更多的高质量服务公共产品。纵观西方银行的发展史，不难发现，在低利率环境下，客户对融资成本的敏感度显著增强，同时对流动性和管理需求变得更加复杂。面对银行全链条的金融服务，服务水平的要求也随之提升。科技金融兴起的目的是要求我们进行服务模式的转型，要求银行为客户提供更加灵活高效、安全可靠的融资产品及流动性管理方案。因此，我们不仅要增加服务的公共产品种类，还要提升服务的质量和水平，确保提供的服务产品多元化，以满足客户日益增长的多样化需求。
第二，加大海外市场的跨境业务发展。我们应充分利用“一带一路”倡议和人民币国际化的有利时机，捕捉更多业务机遇，增加收入来源，以弥补我们的需求缺口。我预计，自2025年起，中国企业将迎来第二轮海外拓展浪潮，这并非如某些专家所言，是源于国内企业的过度竞争，而是跨境电商已崛起为中国贸易的新引擎。在此过程中，我们应向发达国家学习，例如借鉴日本和德国的经验，将企业与银行紧密绑定，携手共进，以实现互利共赢。企业可以借助银行的专业知识和经验，有效规避项目风险、投资风险，并优化回报率和项目收益率；而银行则能通过与企业合作，拓宽业务领域，实现自身发展。在低利率时代，银行业应共同把握机遇，切勿轻视跨境电商和走出去企业所带来的潜力，而将风险过分夸大。我们应通过国际前沿实践，不断学习进步，推动银行业迈上新台阶。我们不仅要在国内业务中磨砺成长，更要积极拓展国际业务，实现从本土跨境银行向国际大型银行的华丽转身。
第三，加强银行界本身的学习。通常，银行在顺境中能够展现出更加蓬勃的发展态势，而在逆境中则容易滋生危机感。因此，银行界亟须加强自我学习，面对当前的挑战，中国银行界不应过分夸大困难，更不应轻易屈服，而应视之为磨砺自我、提升能力的契机，将低利率时代的难题视为一种激励，一种促进转型与创新的机遇。我们应积极向同行学习，向历史学习，向数字经济学习，学外语、学业务、学管理。尤为重要的是，要深入探索银行业务流程的创新之道，以创新驱动发展。
我相信，尽管低利率时代已经来临，但高姿态应对更重要。敌人打不倒你，除非你自己趴下。
（作者为商务部原副部长、中国国际经济交流中心资深专家咨询委员会委员）
把地方财力减弱视作推动改革的新契机
黄益平
核心观点
过往的行政放权在促进中国经济增长中发挥了积极作用，但资源配置权限从中央政府向地方政府的转移，并不等同于市场化改革的完成。关键在于决策权应合理地向市场和企业转移，而非仅停留在政府层面。
将来，地方政府也许可以将有限的资源集中到以下三个领域，一是维护社会秩序、保障公平竞争，二是提供公共服务，三是建设公共基础设施。如果地方有能力、有资源，当然可以制定并实施产业政策，但前提是地方政府要对资金来源与后果承担责任。
地方政府财权有限而事权繁重
当前一个最显著的变化是地方政府的财力明显削弱，一些地方财政甚至捉襟见肘。现象背后的原因错综复杂，但与经济体制变革紧密相连。
自1978年改革开放以来，中国经历了深刻的放权过程。伴随着财权下放，地方政府的财力在上世纪90年代初达到前所未有的高度，中央财力相对薄弱。为此，1994年国家实施分税制改革，核心在于将相当一部分财权重新集中到中央，以强化国家的宏观管理能力，并促进地方转移支付的有效性。此举在当时被视为必要之举，有助于维护国家经济稳定。然而，随着时间推移，分税制改革的弊端渐显，最突出的问题便是地方政府财权与事权不太匹配。众多地方政府面临着责任重大而财权有限的困境，在很大程度上影响其履行职责的能力与效率。
我刚参加工作时在国务院农村发展研究中心发展研究所，第一项工作任务是研究分析当时的粮食统购统销制度。这一历史性的经济政策对今天的很多年轻人来说可能略显陌生，但老一辈对此记忆深刻。统购统销，简而言之，即国家粮食部门统一收购与销售粮食。1986年，统购统销制度面临一个重大挑战：在改革开放过程中，粮食收购价格不断攀升，而销售价格并未提高。这一现象在当时的背景下不难理解：提高收购价格旨在鼓励农民增产，而销售价格提不上来则是由于城市居民收入尚未增长到位。这很快导致粮价倒挂现象，即收购价格高于销售价格，由此产生的补贴压力主要由地方政府承担。这一案例虽已远去，但其背后反映的政府财政困境与应对策略，至今依旧屡见不鲜。
长期以来，地方政府在财权有限而事权繁重的背景下，在增收方面展现出极强的创新能力。他们或积极争取中央转移支付，或依赖土地财政获取资金，又或通过建立融资平台筹集资金。这些举措虽在一定程度上支撑了经济增长，但随着财政压力加大，特别是土地市场遇冷、融资平台监管收紧，地方政府的财政压力日益增加。
需扩大地方政府的可持续收入
自2018年起，中央政府着手深化财政改革，尤其是地方财政改革，旨在规范地方政府债务管理，通过“开前门、关后门”的方式，即明确地方债务限额、严控新增债务，以遏制无序举债行为。这一系列举措无疑为构建更加健康、可持续的财政体系奠定了坚实基础。
从控制的角度出发，限制地方政府融资空间的必要性显而易见。地方政府在借贷时，往往不直接承担最终的偿债责任，这与美国地方政府可能面临的破产风险截然不同。在中国，地方政府不可能破产却又大量举债，这揭示了借贷过程中权利与责任的不对等性，因此，加强对地方政府融资的监管是合理举措。然而，加强管理的过程中，地方政府资金如果严重短缺，也容易引发一系列问题。其中显著的变化是地方政府在宏观经济调控中的作用减弱。
以前，中央政策一出，地方政府往往能迅速响应，甚至加码执行，从而有效刺激经济；而今，部分地方政府可能心有余而力不足。这个问题包含两个层面。首先，地方政府正在削减开支，这反过来可能会降低总需求。其次，个别地方政府为了增加收入而采取增加罚款和税务检查的手段，影响了民营企业家的信心。
中央政府在编制今年预算时，可以先作出保障地方政府基本财政需求的安排。然后，需要审视和调整中央和地方政府之间的财政资源分配，以扩大地方政府的可持续收入。对于个别地方政府的不正当行为，中央政府应采取严厉措施予以纠正。
地方招商引资制度面临新挑战
地方政府在招商引资方面的政策依然活跃且力度较大，但也面临着新的挑战。
以电动汽车为例，根据国内外学者对电动车补贴问题的研究，中国政府对每辆电动车的实际补贴额度与欧美国家相比并未呈现明显差异。虽然显性的补贴并不多，但隐性支持相对繁杂。各地方政府的招商引资政策包含多种多样的隐性补贴，如减免税收和降低土地使用费等。违法违规政策优惠的后果是，一些领域出现了重复建设，比如全国目前有七八十家电动汽车公司，几乎每一家背后都有地方政府的影子。
政府支持产业发展并不少见，产业政策也很普遍，但各地政府在缺乏独立的资产负债表的情况下，大量投入各种资源支持产能复制，而不是技术门槛的突破，这可能是有问题的，导致创新产业在地方政府支持下过度集中。
产业政策在特定情境下确实能发挥积极作用，但前提在于市场存在失灵现象。当市场失灵时，产业政策若能助其克服，则可能产生正面效应。然而，产业政策容易偏离初衷，导致效果不佳。究其根源，这些政策往往超越了单纯克服市场失灵的范畴，特别是在新能源产品领域。最需要政策支持的是那些技术门槛过高、单一企业难以承担或成本过高的项目。而当前一些地方政府的招商引资政策，却往往聚焦于复制和放大已成熟技术，甚至导致产能过剩和效率低下。因此，规范招商引资行为显得尤为重要。
对此，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》已明确，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。
进一步改革的新契机
地方财政力量减弱，虽看似不利，但从另一角度看，或许能成为推动市场化改革的新契机。
过往的行政放权在促进中国经济增长中发挥了积极作用，但资源配置权限从中央政府向地方政府的转移，并不等同于市场化改革的完成。关键在于决策权应合理地向市场和企业转移，而非仅停留在政府层面。
将来，地方政府也许可以将有限的资源集中到以下三个领域，一是维护社会秩序、保障公平竞争，二是提供公共服务，三是建设公共基础设施。如果地方有能力、有资源，当然可以制定并实施产业政策，但前提是地方政府要对资金来源与后果承担责任。
总之，若地方政府能更多地聚焦于克服市场失灵、维护市场秩序和提供公共服务等核心职能，这将是市场机制得以充分发挥作用的重要条件。正如党的二十届三中全会强调的，应“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。这一转变对于推动我国创新能力的提升将具有深远意义。
（作者为北京大学国家发展研究院院长）
从以静态社会为基准，转向以动态社会为基准来考虑绩效问题——
从绩效管理看公共资源的空间错配问题
刘尚希
核心观点
如果将绩效的思维局限于微观的一个个项目上，从财务的角度来看也许做得很好，但在宏观层面上，造成了大量的资源错配，笔者将其称为公共资源在空间上的错配。人流动到了一个地方，就需要引导资源配置到这个地方，但是资源配置到了别的地方而不是人需要的地方，这就是公共资源空间上的错投。
全面实施预算绩效管理的文件早已出台。在实践中，从文件到落实有相当大的难度。因为这不只是一个理念、政策和方法的问题，更涉及体制性的问题。如果体制性的问题尚未解决，那么让绩效管理真正落地还是非常难的。
在公共领域对绩效的认知需要超越
我们对绩效的认知需要超越，不能简单地认为绩效评价结果好的项目就要予以保障甚至增加预算，绩效评价结果不好的项目就减少预算，这套逻辑在公共领域是行不通的。受经济学的影响，过去所讲的绩效一般都是经济绩效，但在公共领域仅仅谈经济绩效，是远远不够的，特别是局限于一个项目谈经济绩效，更是不够。因为从微观的角度来看，项目可能在经济上是有绩效的，但是从公共服务的受益人的角度来进行评价，结果可能是完全相反的。比如新建一个医院，可能医院的工程质量很不错，医院建成后看病的人也不少，但是从受益人群进行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者还是低收入者？从公共服务的角度来衡量，建立医院的目的应当是促进社会健康服务的公平性。如果不进行受益人群分析，那么医院到底解决了什么样的问题？从微观的经济视角来看，项目本身或许是有绩效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是适得其反的。
绩效有两个层面——宏观和微观。如果仅关注微观层面，实际上很多判断会出现偏差，宏观和微观两个层面对绩效评价来说是不可偏废的。那么要把哪个层面放在首位加以考虑，笔者认为这个顺序是需要研究的。现在更多是从操作性来看的，局限于微观绩效，即项目绩效，而在宏观上对绩效指标的考虑不多，且有时难以操作，无法判断宏观绩效的好坏。公共资源的宏观配置出现了严重的空间错位
很多绩效指标都是微观视角的，从部门单位落到每一个具体的项目上，设定事前的绩效目标，进行事后的绩效评价，且默认在宏观层面来看项目的设立是合理的。但问题是，在宏观层面进行的绩效评价，是缺少分析框架的，项目的微观绩效评价并无宏观合理性的确认。正是因为更注重微观绩效评价，而宏观的绩效评价呼声不高，所以公共资源的宏观配置出现了严重的空间错位。
举个例子，从整体来看，在工业化、城市化的推动下，人口在流动，家庭在迁徙。过去是一个静态的社会，这在计划经济条件下最明显。而在市场化条件下，现在是动态的社会，表现为区域之间人口、家庭的迁移，更重要的是，农村的家庭在向城市迁移，从劳动力进城打工，到举家迁移进城，是经济流动转向社会流动的跃升，带动人口的纵向流动。农民工是流动的，他们在城市工作、生活，如果缺少社会身份的平等，就不能享受和当地市民同等的公共服务。这其实带来了一个重大的问题——人口净流出的地方，公共服务是过剩的，而人口净流入的地方，公共服务是不足的，没有充分考虑非户籍家庭应享有的公共服务。
调研发现，人口净流入的地方，教育、医院等公共服务其实是跟不上的。比如教师的编制是按照户籍人口数配置的，有些人口净流入的地方，常住人口是户籍人口的几倍，这样按照户籍人口配置的教师编制就远远不够了。再比如新建学校，有大量没有户籍的随迁子女也需要当地提供教育，所以对发达地区来说，人口净流入地新建学校的压力非常大。而人口净流出地，新建了学校却招生困难，甚至还没有开张就关停了。人口净流出了，教育经费却还在大量增加，用于校舍的翻新、学校的新建等方面。那么这些投入显然是没有绩效的，除非有朝一日流出到发达地区的人再返回故土。部分劳动力回流是正常的，而家庭大量回迁这样的情形是难以想象的，这意味着经济全面衰退，发展出现了严重的问题。前几年笔者早已提出，资金要跟着人走，转移支付要跟着人走，公共服务要跟着人走，我们的规划也要适应人口的空间布局变化趋势，随着经济社会空间的主体形态变化来进行动态调整和优化，而不能按照原来静态的人口分布，将国土的空间规划、土地使用规划一成不变地执行下去。
所以如果将绩效的思维局限于微观的一个个项目上，从财务的角度来看也许做得很好，但在宏观层面上，造成了大量的资源错配，笔者将其称为公共资源在空间上的错配。人流动到了一个地方，就需要引导资源配置到这个地方，但是资源配置到了别的地方而不是人需要的地方，这就是公共资源空间上的错投。
要关注公共资源的空间配置效率
泛泛地讲，增加公共服务，诸如教育、医疗、养老设施的投入等等，都是正确的投向，但是投入存在很多浪费，是无效的，那么这样的投资是没有绩效的。当前学界的一些研究也比较空泛，通过设计一些模型，研究得出：从整体上看，公共服务的供给是不足的、投入是不足的，并认为应当加大对公共服务的投入，好像只要往公共服务这个篮子里一装，这些投入就是正确的，资源配置就是有效的。这也是一个误区。要从以静态社会为基准，转向以动态社会为基准来考虑问题，很重要的是要有空间观念和空间思维，要考虑空间绩效的问题。否则绩效评价就还是按照过去的老一套在做，跟不上形势，这是我们要密切关注的。现在的空间经济学，过去也叫区域经济学，笔者认为是可以借鉴的。当然，绩效的问题不能和经济学混为一谈，它不仅考虑经济问题，还要考虑社会问题，不仅考虑效率，还要考虑公平。
预算绩效主要讲的是支出，关注的是公共支出的使用效率。我们要关注公共资源——流量和存量的空间配置效率，无论是在理论方面还是实际操作方面，包括绩效政策的设计和实施，都值得进一步提升，不能仅仅局限于微观层面来探讨。
（作者为中国财政科学研究院研究员）
