广东省法院2024年执结拖欠中小企业账款案件8.9万件，追回款项76亿元；自2024年5月底专项执行行动以来，截至2024年年底，陕西法院执结拖欠中小微企业账款案件1.9万余件，执行到位金额73.53亿元；湖南法院深入开展清理拖欠中小企业账款专项行动，执行到位金额7.22亿元，力解中小企业“要账难”……
岁末年初，各地法院清理拖欠中小企业账款的成绩单陆续出炉。如何有效保障中小企业款项支付这一重要问题再受关注。
近年来，中央和地方通过政策引导、制度保障、监督检查等多措并举，形成了保障中小企业款项支付的强大合力，在以法制化解决中小企业应收账款拖欠问题上，更是采取了重要举措。
2019年12月，《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》发布，提出要“建立清理和防止拖欠账款长效机制”，并“加快及时支付款项有关立法”。2020年，《保障中小企业款项支付条例》（下称《条例》）颁布并施行，展现出政府保护中小企业合法权益、优化营商环境的决心。
然而，自《条例》实施至今已超过四年时间，其起到的实际效果却并不及预期。工信部于去年4月公布《保障中小企业款项支付条例（修订草案征求意见稿）》（下称“修订草案”）并向社会征求意见。工信部表示，随着经济社会快速发展，特别是受国内外复杂经济形势影响，《条例》的实施面临一些新情况、新问题，中小企业应收账款规模增长、账期拉长，“连环欠”现象较为突出。1月21日，工业和信息化部副部长张云明表示，将抓紧修订出台《保障中小企业款项支付条例》。
在第一财经采访的专家看来，这背后有现有法律规定不够完善的原因，需要呼吁新的《条例》尽快完成修订出台。而在立法之外，业界也指出，面对中小企业被拖欠账款这一综合性的社会问题，如何强化对现有法律规定的执行力度，才是更大的难点。同时，还应注重拓宽中小企业的司法救济渠道，构筑相关配套支持机制，综合提高债务人的清偿能力。
立法仍待完善
在保障中小企业款项支付方面，目前我国已经初步构建起相关的制度框架。首先，《民法典》《民事诉讼法》明确了合同履行规则和违约责任，为债权债务关系清理提供了规范。
其次，《中小企业促进法》和《优化营商环境条例》针对政府和大型企业拖欠中小企业款项问题进行了更具指向性的规定。其中《中小企业促进法》在第53条规定：国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损失进行赔偿。
《优化营商环境条例》也有类似规定，并要求县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。
不过，在对外经济贸易大学法学院院长冯辉和博士研究生张艺看来，上述这些法律规范难以及时、有效、实质性地解决中小企业款项支付问题，尤其是“执行难”这一困扰整个民商事债权债务关系的顽疾。
基于此，前述2020年出台的《条例》试图通过限定最长付款期限、提高逾期利息、公开债务人违约信息、对债务人实行失信惩戒等方式予以应对。作为首个专门保障中小企业款项支付的行政法规，《条例》被业界期待能有效解决中小企业被拖欠账款的问题，但实际效果并不乐观。
冯辉和张艺在一篇公开的学术文章中指出，“尽管（《条例》）能够起到保护弱势群体、约束和惩戒债务人的行政执法效果，但是在化解民事执行难、提高债务人对中小企业款项支付能力的民事权益救济效果上，并未触及问题的根本。”
在第一财经的采访中，张艺表示，目前《条例》在实践中主要表现出三大不足之处，首先是没能很好地达成立法的预期效果。“从各地公开的审计报告中可以看出，中小企业被拖欠账款的问题依然普遍，甚至有些地方应收账款规模不降反增，还出现了‘连环欠’现象。”
其次，《条例》规定的保障支付工具与相关司法解释存在不协调之处。比如对最长付款期限的规定，《条例》突破了意思自治原则而设定了最长付款期限，试图对债权清偿予以事前规制，但这一规定对大型企业的约束力有限，也很容易被机关和事业单位所规避。再比如对逾期利率的规定，《条例》的规定与其他法律规范之间存在不一致。“在涉及大型企业、机关、事业单位与中小企业之间拖欠账款纠纷的司法实践中，已经出现‘同案不同判’的情况。”张艺说。
再者，《条例》的执法力度不足，很多具体条款没有得到严格落实。她指出，比如《条例》中明确要求机关、事业单位和大型企业应公开逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息，但是一些大型企业的信息披露并不充分，缺乏透明度。“这可能也是因为现行条例没有特别指明大型企业应该如何披露信息，以及没有详细规定不能及时披露信息的法律后果。”不过，在去年4月工信部公布的修订草案中，对此方面的规定进行了强化。
张艺表示，对比修订草案与现行条例，一大改进就是在监督和惩戒机制方面。在加强信息披露方面，修订草案要求地方政府和大型企业定期地报告拖欠情况，规定上市公司中的大型企业应将相关信息纳入年度报告等信息披露文件中，并要求：上市公司中的大型企业未按照本条例的规定在年度报告等文件中履行信息披露义务的，由国务院证券监督管理机构依法处理。
修订草案还明确了不履行及时支付中小企业款项义务情节严重或者造成严重不良社会影响的机关、事业单位和大型企业将会受到的限制，“有关部门根据拖欠主体类型，在政府资金支持、政府采购、招投标、投资项目审批、市场准入、资质评定、评优评先等方面依法依规予以限制，实施失信联合惩戒”。
修订草案同时新增对主要责任人的问责规定：县级以上人民政府建立督查制度，对及时支付中小企业款项工作进行监督检查，对工作推进不力的下一级人民政府、单位的主要负责人进行约谈。“在《条例》监督手段相对薄弱的基础上，此次修订着重增加了问责机制和信息披露的要求，也是期望通过加重法律责任，让企业和机关更加重视向中小企业及时支付款项。”张艺说。
此外，修订草案为完善投诉与救济机制、强化对严重拖欠款项行为的处罚力度、解决关联企业规避责任的问题等制定了新的要求。特别新增一项内容：大型企业的控股子公司采购货物、工程、服务支付中小企业款项，参照大型企业适用本条例。
张艺指出，这项规定主要针对实践中大型企业本身不与中小企业签订合同，转而让其下属的关联子公司进行业务往来的情形，进一步弥补了现实规则中存在的漏洞，能够更好地维护中小企业的合法权益。
“整体来说，修订草案对社会关注的不少实践难题有所回应，但还有一些具体的问题，比如现有条例对最长付款期限和逾期利率的规定与司法解释相冲突的问题，和提高中小企业融资回款能力的配套制度不完善的问题，修订草案并没有提及，仍然有进一步完善的空间。”张艺说。
提高债务人的清偿能力才是根本
“只要将现行条例执行到位，问题就能得到一定程度的解决。”长期参与建设工程案件仲裁纠纷解决工作的仲裁员朱永超指出，在关乎市场主体之间的交易层面，想要通过司法进行干预，产生好的效果是非常困难的。“对大型企业来说，它们在和中小企业交易的过程中，优势地位很明显，可以想尽办法规避《条例》中的很多规定。”这种情况并不能纯粹利用法治手段进行整治。
2024年8月，最高人民法院研究制定的《关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》（下称《批复》）正式施行，主要针对大型企业在建设工程施工、采购商品或者服务等合同中，与中小企业签订以第三方支付款项作为付款前提的“背靠背”条款而引发相关款项的支付纠纷，宣告了大型企业和中小企业间“背靠背”条款的无效。
《批复》积极响应了保障中小企业合法权益的政策，颇受业界关注，被认为将在建筑工程领域引起一系列影响。但朱永超担心，《批复》在后续司法实践中并不能起到良好的长期效果。
他表示，现行的《条例》中，对于大型企业的付款条件、付款期限等，均有着明确的规定，但这些规定在司法实践中却很难执行到位。即使大型企业对中小型企业的“背靠背”条款已经无效，大型企业仍然可以通过设置其他变种条款，比如将债权转让给中小企业，继续转嫁风险。并且，现在出现大量的向下游企业付款不能，并不是总包企业出于故意，而是总包企业也没有从上游拿到钱。
张艺指出，从经济法的视角来看，提高债务人的清偿能力才是解决执行难问题的根本。可以通过其他方法降低、分散和化解债务人事后不能清偿的风险，通过市场机制寻找增强债务人清偿能力的方法，从而在中小企业款项支付保障上实现制度协同。
“与其强制规定机关、事业单位及大型企业在及时支付中小企业款项上的法律义务，不如在便利判决执行、拓展中小企业融资渠道、完善商业保理等方面加强制度供给。”她表示，如果这些手段能够被纳入到现有的法律体系中，将更接近于采取整体治理的思路应对中小企业被拖欠账款的问题，而不是“头痛医头、脚痛医脚”。
此外，第一财经采访的专家还建议，要注重完善对中小企业的司法救济渠道，在司法实践中真正做到平等对待中小企业。
在实际维权过程中，中小企业可能遭遇举证难、诉讼成本高，甚至主动放弃诉讼等问题。冯辉与张艺在前述文章中指出，相较于机关、事业单位及大型企业，中小企业在交易地位、议价能力、资金实力等方面均处于弱势地位，即便拥有合法的债权及受法律保障的诉权，在面临款项拖欠纠纷时，仍然倾向于通过减免债权、延长付款期限等方式来维持既有的交易关系或换取未来的交易机会，既不愿也不敢与机关、事业单位及大型企业“对簿公堂”。
朱永超表示：“可以提倡通过仲裁、调解、争议评审等非诉讼解决手段解决纠纷，为中小企业提供成本较低、专业性强的多元化争议解决方式。同时，司法审判一定要做到平等对待中小企业，警惕地方保护主义的倾向。”
