其中提出，管好用好农村资源资产。扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。因地制宜发展新型农村集体经济，不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务。持续深化农村集体资金、资产和资源管理专项治理。推进新增耕地规范管理和合理利用。
以下为新京报就此组织的专家解读：
2025年中央一号文件已经发布，明确划定了红线与禁区：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”
实际上，这与今年1月自然资源部、农业农村部印发的通知一脉相承。两部门当时发文要求：严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房；严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。
为何不允许城镇居民到农村购房或购买宅基地？为何不允许退休干部到农村占地建房？政策背后，隐含着怎样的深意？新京报记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背后，既为保护耕地资源，更有保护农民根本权益的重大意义。
本就不能买，宅基地确权登记“房地一体”
新京报：不允许城镇居民到农村购房、购宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，背后的制度与法律依据是什么？
任大鹏：农村宅基地制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。
根据土地管理法等法律规定，宅基地的所有权归农民集体，符合条件的农村居民作为集体经济组织成员，可以以户为单位依法申请取得农村集体土地建住宅。根据2021年实施的土地管理法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需要具备以下要素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位申请，三是要符合法定程序。所以，就农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经济组织成员。
城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，根据法律法规的规定，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到农村申请取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割的关系，按照宅基地确权登记的“房地一体”原则，城镇居民到农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅基地使用权，也就当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到农村占地建房自然也没有法律依据。
新京报：宅基地属于集体所有，并无外部交易的通道。之所以强调禁止，是否已经出现变通的方式，可以由集体经济组织之外的人，甚至是城市居民购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下买卖的现象。依据法律和政策规定，农村宅基地的资格权主体，只限于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织法明确规定了集体经济组织成员的认定条件，不具有集体成员资格，也就当然不具有申请取得宅基地的权利。为此，集体经济组织以外的人购买农村宅基地，其行为应属无效。
禁令背后，是保障公平与保护农民利益
新京报：为何不允许城镇居民、退休干部到农村购房、建房？这一规定的目的是什么？
任大鹏：中央一号文件的上述规定，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归集体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤其是很多地方集体土地资源短缺，本集体经济组织成员即使符合条件也不见得能够取得宅基地，需要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制度在相关法律中有明确规定，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。
新京报：也有声音认为，干部退休后回乡置产，可以帮助乡村发展，如何理解这两者之间的关系？
任大鹏：中央政策和相关法律，切实鼓励各类要素包括人才要素融入乡村振兴中。乡村振兴促进法第二十八条第二款和第三款也有明确规定，地方政府要支持和引导各类人才服务乡村振兴，乡镇、村集体也应当为返乡入乡，提供必要的生产生活服务和相关福利待遇。退休官员等人才返乡，对于实现乡村振兴目标提供人才支撑，是必要的，依法为返乡人才提供必要的生产生活条件，也确实有助于人才在乡村做出贡献。
但是，支持人才返乡，与允许其在农村购房和购买农民宅基地，是两个不同的概念。这里有两个问题需要厘清，一是退休干部返乡，并不见得一定属于乡村振兴人才返乡。二是对人才的支持方式有多种形式，例如在居住保障上，土地管理法第六十二条第六款规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”返乡人才租住农民的闲置住宅，同样可以解决其必需的生活条件。
亮相一号文件，更具政策导向性
新京报：如果允许农村房屋、宅基地自由交易，会出现怎样的问题？
任大鹏：农村宅基地具有特殊属性，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的限制等，在法律中有明确规定，因此不属于可以自由流通的财产。如果允许农村房屋和宅基地自由交易，会损害农村集体经济组织及其成员的权利，损害相关法律的权威性。
新京报：这种禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现，为何还要出现在中央一号文件中继续强调？
任大鹏：对于农村宅基地的管理，需要遵循土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规确立的制度。与相关部门的规定相比，今年中央一号文件针对性地对于城镇居民到农村购房、购宅基地和退休干部到农村占地建房做出禁止性规定，更具政策导向性和权威性，对于切实深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益具有重要意义。同时，禁令的实施，意味着相关制度会进一步明确和细化，有助于妥善处理人才下乡和农村宅基地管理过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅基地管理中存在的一些错误做法。
禁止购房购地，是否会影响“新农人”？
新京报：这些年，我国一直在鼓励盘活宅基地等农村闲置资源，禁令是否会影响资源盘活？
任大鹏：农村宅基地问题具有历史和现实复杂性。关于农村宅基地改革，中央多次强调要稳慎推进。从实践看，随着大量农民向城市迁徙，农村宅基地闲置状况显著，导致了各项建设中紧缺的建设用地资源浪费。各地在盘活利用闲置宅基地改革的试点过程中，有很多创新和探索。根据中央要求，闲置宅基地及其他资源的盘活利用，必须符合相关法律的规定，切实做到改革于法有据。如根据乡村振兴促进法第六十七条的规定，盘活农村存量建设用地，应当优先满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。
新京报：到乡村创业的年轻人，也会产生置产需求，如果一直租房，是否会影响“新农人”的热情？怎么才能让乡村留住这些人才？
任大鹏：年轻人返乡创业，对于乡村产业发展和文化繁荣等，都具有重要意义，各地应当采取多种激励措施引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村。有条件的地方，可以为新农人购房或者租住农民房屋给予补贴，但不应当允许新农人等通过购买农村宅基地和农民住宅的方式解决生活条件。乡村要留住人才，更重要的是为年轻人提供就业和发展机会，而不是突破法律和政策的边界。
以下是上海理辰文化创始人康红恩对于以上专家解读的一些不同看法：
对文件肯定毫无意见，但对这个专家的解读感觉没到位：
-说允许城里人去买房，就损害了农房所在农村集体经济组织，造成不公平。如果这个农户的农房和宅基地要卖，是不是只能卖给集体？没有市场机制和价格发现机制，怎么能确定他卖的价钱有没公平，有没损害农户的利益？
-说鼓励新农人投入乡村振兴，他们可以去租房，但是不能买。这样的解读，让人感觉，事情你要做的，但大的好处是没有的。
-熟悉经济和投资的人都知道，一直希望鼓励民间投资，但好的投资产品越来越少，都希望投早、投小、投长期，但这些面临的投资不确定性更大，都希望民间去投硬科技，但是民间有几个人有机会，也敢去投梁文峰呢？
-绝大多数人都是普通老百姓，他们能在传统产业中投明白，投成功已经很不容易了。但是，他们在投的过程中，他们也知道市场上有些可以投，比如说房地产的终极改善产品，但限墅令一直不放，你要这些人去投那些没有投资潜力的产品，那就很难投下去的。
-从顶层设计的角度来看，激发市场活力是明确的，但从落地层面来看，激发要减少管制、规制，不要让他们迈开腿，就可能碰红线，就可能犯错，就可能违法。即使触碰了，他们还是有机会改正、调整。
-如果这个专家不知道真正的原因，那最好的沟通方式就是真诚。我觉得，你还不如解释说，这些年，在城里人购买农房这个事情上出现了很多新问题，在没有更好的办法之前，先采取管制措施，在管制中逐步调整和优化。这些话，让投资人、市场主体听得懂，也能建立相应的预期。
以下是DeepSeek对于这个政策的深度解读：
《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》中关于"双不允许"政策（城镇居民不得购买农房宅基地、退休干部不得占地建房）的表述，体现了当前中国乡村振兴战略中土地制度改革的深层逻辑，需要从以下四个维度进行学理性解读：
一、乡村振兴视角：土地发展权的制度性保护
从土地产权理论看，"双不允许"政策实质是对农村土地发展权的制度性保护。根据巴泽尔"产权分割"理论，宅基地使用权作为受限物权，其流转范围被严格限定在集体经济组织内部，旨在防止土地增值收益外溢。数据显示，2013-2020年全国农村宅基地闲置率从10.7%上升至18.1%，但同期城市资本下乡购置农房案例中78%涉及权属纠纷。政策通过阻断非集体成员获取宅基地产权，确保土地发展权始终掌握在农民集体手中，为乡村振兴预留战略空间。这种制度设计呼应了科斯定理中关于交易成本与产权界定的关系，当外部性交易成本过高时，产权限制成为更优选择。
二、城乡共融框架：要素流动的"半透膜"机制
政策构建了城乡要素流动的"选择性渗透"机制。借鉴赫希曼"非平衡增长"理论，该政策在允许人才、技术、资本下乡的同时，设置土地要素流动的防火墙。这种"半透膜"式制度安排，既防止城市资本对农村土地的虹吸效应（如日本"平成大合并"期间出现的农村土地抛荒现象），又为城乡要素市场化配置保留接口。例如政策鼓励的租赁、入股等模式，实质上建立了类似德国土地租赁银行的"使用权证券化"机制。统计显示，2022年全国农村住房财产权抵押贷款余额达1.2万亿元，其中84%采用经营权分离模式，验证了制度设计的有效性。
三、"衣锦还乡"传统与现代治理的张力解构
政策对退休干部建房的禁令，触及中国传统"落叶归根"文化范式与现代治理体系的深层矛盾。费孝通"乡土中国"理论中的"差序格局"在此遭遇制度性重构。数据显示，东部某省2016-2020年查处的430起农村违建案件中，27%涉及离退休干部。政策通过身份特惠的消除，推动乡村治理从"特殊主义"向"普遍主义"转型。这种制度变迁符合诺斯提出的"适应性效率"理论，在文化传统与现代法理间建立新的均衡点。但需注意规避"制度真空"，可借鉴台湾地区"农舍兴建条例"中的身份审查机制，构建弹性准入制度。
四、集体土地流转的"三权分置"深化路径
政策为集体经营性建设用地入市改革提供了制度锚点。按照"三权分置"理论框架，所有权、资格权、使用权实现结构化分离。不允许产权转让但鼓励使用权流转的模式，形成了类似荷兰土地发展权的"动态分割"机制。2023年试点地区数据显示，集体经营性建设用地入市均价为国有建设用地基准地价的43%，但村集体获得增值收益分配比例提高至62%。这种制度设计既规避了巴西式土地兼并陷阱，又创造了土地增值收益的持续分享机制。未来可探索建立类似法国农村土地整治公司的中间组织，提升使用权流转的市场效率。
五、政策演进的方向性预判
确权深化：参照英国土地注册制度，预计2025年前完成全国宅基地三维地籍管理体系建设
流转创新：可能试点"宅基地使用权证券化"产品，建立类REITs的农村不动产金融体系
收益分配：或将引入德国土地增值税累进税率机制，建立跨期调节基金
数字治理：借鉴爱沙尼亚电子土地登记系统，构建区块链赋能的农村土地监管平台
当前政策选择体现了转型期制度设计的过渡性特征，在保障农民土地权益与激活要素市场间寻求动态平衡。未来改革需在法治化框架下，构建城乡土地要素"对流"机制，既要防止农村土地"被城镇化"，也要避免形成新的制度性隔离。这需要继续深化"三权分置"改革，创新使用权实现形式，最终建立城乡统一的建设用地市场体系。
（转自：中国地产基金百人会）
