2025年中央一号文件提出，“坚持‘大稳定、小调整’，有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，扩大整省试点范围，妥善化解延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定”。稳妥有序推进二轮延包不仅是稳定和完善农村土地承包关系的重要举措，还是推动农村经济发展、贯彻社会公平和农民权益保障理念的重要决策部署。
随着农村第二轮土地承包到期时间日益临近，各试点地区在土地延包实施过程中，探索了不少行之有效的方案和经验做法，但同时，一些长期面临的问题还是对全面推进第二轮土地延包工作构成压力，亟需深入研究与破解。
成员身份界定与延包资格问题
村集体经济组织成员身份界定和调整直接影响到延包资格和承包关系的稳定程度。部分地区以“增人不增地减人不减地”为原则，以二轮承包关系为基准，以户为单位，稳定发包关系和面积。部分地区以二轮承包关系为延包基础，采取了“大稳定、小调整”的延包办法，并结合户口性质确定延包资格。从实际操作上来看，部分地区存在少数农户将非农业户籍人口列入土地确权证书内参与延包的情况，以及未严格排斥在编人员作为土地承包权共有人的情况，而有的地区则出现在编人员仍为农业户籍人口而给予承包权资格的情况。为此，建议以二轮承包关系为延包基础保证多数农户的承包经营权稳定，有序推进延包工作。同时，需要充分考虑二轮承包后户内迁出人口的集体成员权资格，根据本地实际情况切实保障居民土地权益。
村集体土地利用与机动地问题
在二轮延包试点工作中，部分地区的集体土地和机动地未进入延包分配，且少有调剂无地、少地农户的情况。另一些地区则采用“后位补差”的方式用于延包分配中无地、少地农户。对于补差中人均承包地超过本村民小组内部人均承包地面积两倍以上的，再采用“后位调减”方式，收归村集体后再优先分配给无地户或少地户。总体而言，在坚持“大稳定、小调整”的原则下，试点地区在处理和利用集体土地解决延包矛盾问题上相对保守，村集体机动地用于经济发展的需要也使得地方政府缺乏动机。调剂人地矛盾是村集体机动地存在的重要意义之一，无地、少地户以及农村妇女等特殊群体的土地权益需要依靠村集体机动地来保障。因此，建议有条件的地区可以利用村集体土地重新确权或确利，从土地流转和土地整理中新增的田埂、沟渠等租金收益中提取一部分对无地、少地户及其他特殊群体进行补偿。
特殊群体承包地权益保障问题
二轮延包中的特殊群体大致包括全家进城落户农户、无地户与人地矛盾突出户、外嫁女与离婚妇女等群体、整户家庭人员消亡或无确权人口的农户等。对于这些人群的延包问题，各地延包方式多样，包括引导和支持全家进城落户农户按照自愿有偿原则依法在本组内转让土地承包经营权或将承包地退还村小组；将机动地或村民小组内存在关闭户的收回承包地优先分配给无地户与人地矛盾突出户；按照“不能两头占，不能两头空”的原则，尊重外嫁女（含入赘）的意愿，由本人决定在嫁出方或嫁入方参与延包；收回整户家庭人员消亡或无确权人口的农户的承包地。在特殊群体承包地权益保障问题上，试点地区探索了很多解决方案和途径。但在各类群体的界定上，要尽可能全面，不能局限于成员、户籍等身份限制。对于外嫁女等特殊群体应尝试建立跨地区承包地权益保障信息共享机制。
延包与细碎化经营衔接路径问题
在以延包为契机探索缓解土地细碎化经营方面，部分地区在延包前就采取了村集体与农户统一签约，并对外发包土地的方式。有条件的村利用统一流转进行了田埂、沟渠整理，与当前“小田并大田”政策有效契合。然而，有些地区由于地处丘陵地区、基础设施较差，土地细碎化严重，土地流转率低。农地调整、规划、建设基础设施需要大量资金，方案实施难度较大。建议在“大稳定、小调整”的前提下，应充分尊重农民意愿和维护农民利益，尝试通过互换、转让，或经营权流转等方式推动“小田变大田”，缓解土地经营细碎化问题。
徐志刚（作者为南京农业大学金善宝农业现代化发展研究院副院长、经济管理学院院长）
