经济观察报记者王雅洁国家发展改革委主任郑栅洁在3月6日十四届全国人大三次会议经济主题记者会上表示，将设立国家创业投资引导基金。
这是官方层面首次正式公开提及设立“国家创业投资引导基金”。
此前虽有相关政策推动创业投资发展，例如2024年12月国务院国资委、国家发展改革委联合出台政策措施，推动中央企业创业投资基金高质量发展，但并未明确提及“国家创业投资引导基金”的具体设立计划。
阳光时代律师事务所的合伙人朱昌明，与数家地方创投机构有过合作。他认为万亿级的国家创业投资引导基金，将成为我国创投史上规模最大、存续期最长的“航母级”基金。因此，设立引导基金的意义已经远远超过基金本身。
一名管理投资业务的官员表示，人工智能、量子科技、氢能储能、生物制造、具身智能、6G等前沿领域，都有可能是这支国家创业投资引导基金的聚焦投向。
在他看来，上述细分领域，是未来科技竞争的关键赛道，基金的设立将有力支持原创性、颠覆性技术创新和关键核心技术攻关，加速科技成果向现实生产力的转化，推动我国实现高水平科技自立自强。
落地到创投机构，一名国资创投人士首先关心的问题是，不管是相关政策，还是即将设立的国家创业投资引导基金，能否解决科创企业的融资难题？
他举例表示，科创企业在发展初期往往面临资金短缺的问题，尤其是种子期和初创期的企业。在这种情况下，假如有基金为相关企业提供稳定的资金支持，便有希望帮助企业跨越成长初期的“死亡谷”。
但是，科技型中小企业早期研发投入大、风险高，传统的财政补贴模式难以满足其长期发展需求，传统投资机构因风险厌恶往往“不敢投”，科技型中小企业普遍面临“融资难、融资贵”的困境，难以跨越横亘在科技创新和产业创新之间的“死亡之谷”。
难题
上述国资创投人士，正在募、投、管、退多个环节中，感受到国资创投在融资过程中面临的挑战。
以他所在的机构为例，他所在的团队曾投资一家早期科技企业，项目前景很好，但在后续融资中，由于市场环境变化，企业估值大幅缩水，回购协议也难以落实。
该创投人士说：“作为国资LP，既要考虑国有资产保值增值的要求，又要面对审计的压力，最终不得不通过法律手段解决，但整个过程漫长且复杂。”
这些挑战，既有政策和体制的约束，也有市场环境的影响，还有考核机制、容错机制和退出机制方面的束缚。
细化来看，该创投人士在募资端便遭遇过困境。
国资创投的资金来源虽然相对稳定，但市场化资金的参与度却在下降。由于国资背景资金天然具有保值增值的硬约束，避险属性较强，这使得上述创投人士在投资决策上更加谨慎，尤其是在“投早投小”项目上，往往因为风险过高而难以充分发力。
此外，当前市场环境下，民间资金参与意愿显著下降，美元基金也因外部环境影响逐渐“退坡”，导致上述创投人士所在机构的资金来源愈发单一。
从投资端来看，他所在的机构也面临着挑战。
在投资过程中，“投早投小”的政策导向与实际风险之间的矛盾尤为突出。一方面，其被要求发挥创投功能，支持早期和小型企业的发展；但另一方面，这些项目的风险极高，一旦投资失败，不仅会面临国有资产流失的风险，还可能受到严格的审计和问责。
该创投人士所在的机构，曾被巡视组指出“创投功能发挥有短板，投早投小的功能发挥不充分”，但真正去落实时，却发现风险处置难度极大。
再从管理端来看，其所在的国资创投机构在也面临诸多限制。
一方面，投资决策流程冗长，灵活性不足，容易错失投资良机。另一方面，激励约束机制与容错机制的错位，导致部分机构“不敢投”，即使有好的项目，也因为担心亏损而放弃。
他举例表示，他所在的机构曾因某被投企业无法按期回购股权，而被要求整改，这让他所在的团队，在后续投资中不得不更加谨慎。
除去以上方面，还有退出端的压力。
在上述国资创投人士看来，退出难是当前国资创投面临的最大问题之一。
由于IPO节奏收紧，上市退出的难度大幅增加，很多被投企业无法如期上市，导致相关资金无法顺利退出。此外，部分被投企业即使有能力回购，也因种种原因拖延，甚至搁置，这不仅影响了资金周转，还可能引发法律纠纷。
路径
种种难题之下，国家创业投资引导基金将带来新的灵感。
“母基金+参股+直投”，将可能是这支基金，带动地方资金和社会资本的主要路径。
为了解决国资创投面临的融资难问题，即将成立的国家创业投资引导基金将可能从以下几方面聚焦推进。
上述管理投资业务的官员认为，国家创业投资引导基金将通过“母基金+参股+直投”的方式，带动地方资金和社会资本近1万亿元，极大地丰富国资创投的资金来源。这种模式不仅为国资创投提供了稳定的资金支持，还能吸引更多市场化资金参与，缓解国资创投资金单一的困境。
从投向上来看，可能主要聚焦硬科技与长周期投资，比如人工智能、量子科技、氢能储能等前沿领域，重点支持种子期、初创期企业以及早中期中小微企业。这种投资策略有助于国资创投更好地发挥在“投早、投小、投长期、投硬科技”方面的功能，同时通过20年的基金存续期，为企业提供更长期的资金支持。
在容错率方面，国家创业投资引导基金将通过市场化方式运作，提高容错率，鼓励国资创投机构大胆投资。此外，基金还将完善并购重组、份额转让等政策，畅通创业投资退出渠道，解决国资创投“退出难”的问题。
基于国家创业投资引导基金成立的背景，上述创投人士预判，建立融资难题破解机制的关键，首先在于政府增信效应的提升，比如参照深创投案例，可以通过国家基金背书，可使被投企业后续融资估值溢价率达40-60%；其次在于风险补偿机制的建立，比如参照以色列YOZMA基金经验，可以尝试允许50%投资失败率，保障投资机构容错空间；第三在于资金接力的设计，比如设立”投资接力”条款，要求后续轮次必须保留30%份额给社会资本。
在与自己团队思想碰撞的过程中，该创投人士表示，如果想投资生态优化路径，还可以改变期限结构。
比如20年存续期可覆盖硬科技企业平均7.8年的成长周期，避免传统基金”5+2”周期导致的揠苗助长。还可以构建组合投资，允许单个项目10年退出期，配套开发知识产权证券化等退出渠道。
在生态链塑造上，他建议前端联动高校成果转化基金；中端衔接科创板”硬科技”上市标准；后端对接国家制造业大基金。
他说：“从数据上看，以色列国家基金存续期15年的项目，IPO率比市场均值高18个百分点。“
基于此，国家创业投资引导基金的长周期资金可支撑企业完成3代技术迭代（如新能源电池领域），相比社会资本平均2.5年的持有期，真正实现从技术攻关到产业化的全程护航。这种”耐心资本”模式，预计可使科技成果转化率从当前的不足30%提升至发达国家50%的水平。
节点
朱昌明表示，设立引导基金的意义已经远远超过基金本身。因为，这不仅是资本层面的创新，更是国家战略与市场机制的深度融合，也是对新型举国体制的一次重大创新，是有为政府与有效市场的结合。
他进一步表示，国家通过基金这种市场化金融工具来撬动海量资金投入创新创业领域，以国家意志来引领带动科技创新、产业创新，通过长周期、高容错的资本支持，有望破解传统资本市场的结构性矛盾，解决初创科技中小企业融资痛点，加速技术突破与产业升级，加快发展战略性新兴产业和未来产业。
当前，全球科技竞争加剧，应对全球科技竞争与“卡脖子”技术攻关，尤其是在芯片、人工智能、量子信息等科技领域已经成为大国竞争焦点。
朱昌明认为，国家创业投资引导基金的设立，实现了从“财政分散补贴”向“系统化基金投资”的重大突破，通过政府资金撬动社会资本，填补市场失灵领域的资金缺口，标志着我国科技创新的支撑保障体系的升级和完善。引导基金不仅能支撑原创性、颠覆性技术创新和关键核心技术攻关，更是有效加速科技成果转化与产业化，重构资本生态与产业格局的“催化剂”。
一名地方发改委人士认为，这种模式能够引导社会资本流向创新领域，优化投资生态，形成政府与市场协同推动创新的良好局面。
下一步，基金的设立将带动地方和市场力量共同参与，形成政府与市场协同推动创新的良好局面。通过完善政策支持和包容审慎监管，国家创业投资引导基金将营造更加开放包容的创新生态，为国资创投提供更好的政策环境。
国家创业投资引导基金还将通过市场化方式吸引社会资本，进一步激活市场活力。通过政策引导和市场化运作，基金将为国资创投机构提供更丰富的资金来源，同时降低国资创投机构的资金压力。基金还将重点支持原创性、颠覆性技术创新和关键核心技术攻关，推动重大科技成果向现实生产力转化。这将为国资创投机构提供更多的优质项目资源，提升其投资效率和成功率。
上述国资创投人士认为，通过以上措施，国家创业投资引导基金将有力解决国资创投在融资、投资、管理和退出等环节面临的难题，推动国资创投更好地发挥支持科技创新和产业升级的作用。
该创投人士表示，这支基金的创立，也标志着中国创投体系从”市场主导”转向”国家战略引领+市场运作”新模式，是中央财政首次系统性介入早期投资领域，填补了种子期、初创期企业的资本缺口。
其实，中国创投基金成立得很早。
国资国企研究学者王绛回忆，早在1985年，国家科委和财政部等联合设立了中国新技术创业投资公司进行私募股权投资，目的是扶持各地高科技企业的发展。2015年以来，移动互联网、人工智能等新兴技术崛起，以及政府主导的“大众创业、万众创新”，促成了私募股权市场爆发式增长。
目前，我国私募股权市场正由初级阶段向成熟市场进化的过程快速发展。但近年来，我国创投基金有萎缩趋势，根据调查公司Dealogic的数据显示，2023年我国的风险投资额为141亿美元，降低程度甚于全球减少的平均水平，比与最近峰值的2021年相比减少66%。2024年上半年，国内创投市场的出资总金额同比下降30%左右，投资次数和金额下滑近四成，新成立私募股权、创投基金同比减少47.5%，认缴规模同比减少28.3%。
王绛认为，基金本身是较为典型市场化的资本运作方式，国有资本创投基金填补发展具有重大战略领域的资金缺口，并通过资本市场更好地让企业平衡长期、中期和短期利益，不仅考虑资本回报，从更高层面满足社会责任、政治责任和经济责任的需求。
当前稳增长、促转型、促创新的艰巨任务需要国有资本进一步发挥带动力和引导力，特别要打造耐心资本和长期资本，在国家层面进一步创立创业投资基金非常有必要。
