本文为《中国审判》杂志原创稿件

文|广东省佛山市中级人民法院课题组

广东省佛山市顺德区人民法院课题组

近年来，人民法院充分发挥金融审判与金融监管协同作用，进一步维护金融市场秩序、保障金融安全、防范化解重大金融风险，取得了诸多成效。实践中，金融审判与金融监管存在不同的治理效能。金融审判主要通过个案审判解决相关争端，维护当事人权益；金融监管主要通过制定规则、监督执行等方式促进相关单位规范开展业务。目前，金融审判与金融监管之间的协同尚存在进一步完善的空间。如何进一步发挥各自治理优势，值得深入研究。基于此，课题组拟对金融审判与金融监管协同的相关实践进行分析，并提出完善建议，以期为相关工作提供有益参考。

01

实践探索检视

（一）金融治理机制协同的实践探索

课题组通过梳理分析各地金融审判与金融监管协同治理的经验做法发现，相关实践呈现出以下特征：

主要存在两类协同模式。目前，关于相关协同模式的建立并没有全国统一的标准，各地主要基于各自的地域情况进行自主探索。但课题组通过调研发现，可以将相关协同模式分为两类：第一类是建立职能协同统一、运行贯通的一体化实体工作平台，如福建省厦门市两级法院打造的厦门金融司法协同中心。第二类是法院与金融监管部门、行业协会等主体签订协议、制定框架、搭建渠道等，如上海金融法院联合12家单位签署相关协同模式文件。两类协同模式均强调协同的正式制度安排。第一类模式集合力量更广、资源更集中、效率更高，但对地方党委和政府的支持、场所和人员配备、经费保障等方面的要求较高。第二类模式较为灵活，可操作性更强，但协同化程度存在一定的不足。

多部门共同参与机制的运行。从主导方式看，上述两类协同模式中，既存在由法院主导设立的情形，也存在由地方党委和政府主动倡议设立的情形。实践中，以前者为主导的情况更为普遍。此外，为确保各项工作的顺利推进，人民法院还会与众多组织保持紧密有效的沟通与合作，整体呈现出以下特点：在前端，金融监管部门作为主导，开展金融规范检查、处理金融消费投诉等工作；在中端，各类调解力量作为主体，同时发挥公证、仲裁的专业优势和行业资源优势，促使其优先参与纠纷化解工作；在后端，诉讼手段作为有益补充，兜底化解金融纠纷。

工作内容各有创新。各地法院建立的协同模式整体上围绕党建联动、协同保障、纠纷化解、高效执行、信息互通、咨询会商、法治调研、人才培养等方面进行，呈现出多主体联动、前端化治理、数字化治理等特征。同时，各地法院立足地方实际，在金融政务服务环境、金融市场交易环境、金融审判保障环境方面推出许多创新举措，探索形成较多有益做法。例如，聚焦金融纠纷化解，浙江省高级人民法院通过打造“凤凰金融智审”系统、江苏省南京市中级人民法院通过打造“宁融智诉”一体化解纷平台等智审平台，连接法院、金融机构、当事人三大端口，集成全流程在线区块链存证、诉前调解、司法确认、批量立案、电子送达、在线庭审、文书自动生成等功能，实现诉讼活动智能化、方式在线化、档案无纸化、数据保真化。

（二）金融领域规章的适用

课题组通过调研发现，2021年至2024年，最高人民法院、部分地方高级人民法院及专门金融法院等共对外发布了183件民商类金融典型案例。其中，相关案件的法律援引部分共涉及22部金融领域规章，主要体现出以下特点：

从规范性文件类型看，适用部门规范性文件的情形较多。在相关案件中，涉及的金融领域规范性文件有部门规章、部门规范性文件、行业规定、地方规范性文件等。其中，适用部门规范性文件的情形最多，适用地方规范性文件的情况最少。行业规定基本适用于证券类纠纷。这一做法与证券类纠纷具备的交易结构复杂、产品层出不穷、矛盾新颖等特点相契合，能够有效化解矛盾纠纷。

从适用原因看，适用金融领域规章主要用以解决合同效力争议。在样本案例中，在解决以下三类问题时通常会适用金融领域规章：一是对当事人之间的法律关系进行穿透式的审查，并对当事人的隐藏行为作出评价。二是对诉争合同的效力进行审查，分析合同约定是否有违公共秩序和善良风俗，进而对合同效力作出认定。三是对金融领域规章能否作为金融市场主体负有某种义务的来源进行认定。

从援引方式看，在参照适用时注重释法说理。在样本案例中，没有法院直接将金融领域规章的相关内容作为合同无效的事由，而是参照相关内容，审慎权衡监管的严格程度、交易安全的保障以及可能产生的社会影响等多个维度。只有在涉及破坏金融安全、市场秩序稳定以及不符合国家宏观政策与公序良俗等核心要素时，才认定相关合同无效，并在裁判文书中充分说理。

02

实践问题检视

课题组通过调研发现，实践中主要存在以下不足：

部门间的信息共享有待进一步完善。只有通过信息共享，相关部门才能更好地解决信息不对称带来的高风险、高成本等问题。但是，金融审判与金融监管的协同属于跨系统的协调衔接。目前，各地法院、金融监管部门的信息交流主要以碎片化、被动式为主，这在一定程度上影响了相关工作的成效。

金融领域规章的适用存在一定难度。一是在部分案件中，判断应否适用金融领域规章存在一定难度。例如，对于违反金融领域规章的交易行为，部分法院选择谨慎的立场，并不轻易适用金融领域规章；部分法院选择基于不同的利益考虑选择性适用金融领域规章。二是适用金融领域规章的论证说理的难度较大。三是“穿透式审查”的尺度难以把握。在相关案件办理过程中，由于缺乏直接的法律规范作为依据，法官更多依赖自身的审判经验、调查能力，以及当事人提供的证据等方面综合判断。

金融协同治理的理念有待深化。一是存在“重分工轻协作”的理念偏差。例如，关于化解金融纠纷，部分法院更加关注缓解诉讼案件处理压力，而部分行业监管部门和金融机构则更为关注与自身职责紧密相关的纠纷解决工作。二是存在“重目的轻手段”的认识局限。以金融借款合同纠纷为例，部分银行基于确保符合呆账核销流程、规避内部追责等目的，倾向于通过判决解决债务问题，而金融消费者则更倾向于通过调解等方式化解纠纷。三是存在“重化解轻预防”的思想误区。司法实践中，部分法院只关注案件本身，未能充分发挥典型案例的指引功能。

金融治理合力有待进一步加强。一是部分行政机关参与金融协同治理的力度有待增强。例如，部分行政机关在接到群众反映的问题时，常以法院裁判可以强制执行、具有权威性等为由，将纠纷引导至诉讼端。二是人民调解和行业调解的作用有待进一步发挥。部分地区存在政策支持不足、经费短缺、人民调解员流动性大、资质要求不明晰等问题，一定程度上限制了调解工作的成效。三是金融机构参与社会治理的责任不明确。金融借贷领域是矛盾风险多发领域，但相关制度尚未对金融机构的主体责任予以明确。

03

协同路径的完善建议

（一）把握好协同共治中的“三组关系”

课题组认为，要想避免金融审判与金融监管之间存在的功能混淆、职责界限不清等问题，实现顺畅协调、协同共治，就需要从理念上把握好协同共治中的“三组关系”。

第一组关系是“金融审判”与“金融监管”的关系，即应当确保金融审判在坚持中立的同时，灵活且有针对性地发挥金融监管的作用，既展现司法的谦抑态度，又给予金融监管充分的尊重。

第二组关系是“金融创新”与“金融风险”的关系。金融创新在促进金融市场发展的同时，一定程度上也会影响金融体系的稳定性，产生一定的金融风险。因此，金融创新应以市场稳定和风险防范为基础，进一步强化宏观审慎监管职责。

第三组关系是“综合治理”和“前端治理”的关系。应当明确的是，前端治理的目标是正式立案和进入审判环节的案件数量下降，综合治理的目标是整个社会纠纷数量的减少。金融纠纷前端治理的成效应体现在实现金融纠纷的合力共治。

（二）构建金融纠纷前端治理体系

课题组认为，可以结合金融纠纷的特点，形成“行业自治在前、前端调解优先、市场解纷居次、金融诉讼兜底”的金融纠纷化解体系，促推实现“前端化解80%的金融纠纷，通过诉讼化解20%具有一定难度和典型意义的纠纷”的目标。具体包括以下内容：一是提升金融机构前端的内控能力，审慎授信放贷，压实解纷主体责任，自主催收债务。二是可以建立以当事人付费为主、政府采购调解服务托底的市场供给模式。同时，可以开展诉前失联修复工作，解决债务人失联导致的调解成功率低的问题。三是引入仲裁、公证等市场化纠纷解决力量，分流不能通过金融机构自主催收或无法调解的金融案件。四是切实发挥诉讼“最后一道防线”的功能，并运用好“担保物权实现”“支付令”等便捷的权利实现程序。同时，可以创新数字金融解纷机制，从技术层面为金融审判提质增效。

（三）探索金融领域规章司法适用标准

关于金融领域规章的司法适用问题。课题组认为，可以兼顾金融审判与金融监管的各自效能，构建“原则—限制—例外”的金融领域规章司法适用标准。具体内容包括以下三方面：

以金融审判尊重监管规则为原则。课题组认为，金融审判可以承认某些金融领域规章的类法源地位，以弥补当前金融领域规章在司法适用中的不足。目前，《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”基于这一规定，违反金融领域规章，并不直接导致合同无效，往往要通过对“违背公序良俗”进行解释，进一步适用相关规定。因此，最高人民法院可以通过出台司法解释，解决当前存在的扩大解释等问题。

以比例原则在金融领域规章中的适用为限制。一是考察当事人的主观目的，明确当事人是无心之失，还是存在监管套利的主观恶意。二是考察当事人违反金融领域规章的具体情形，主要包括考察其是否违反了附随义务、注意义务，以及是否违反了规章所确定的核心义务、忠实义务。三是考察当事人违反金融领域规章的后果。基于此，如果当事人的主观目的存在恶意，又违反了金融领域规章的核心义务，且对金融市场秩序稳定存在较大隐患，则可以此为由认定金融商事交易合同无效。

以特别情势下的会诊机制为例外。一是拟否定已有金融领域规章效力或间接否定金融领域规章规定内容的情形；二是金融领域规章存在漏洞，需要通过裁判确立新的规则的情形；三是具有较强金融风险隐患，可能引发金融风险的情形。基于此，课题组认为，可以建立由金融监管专家、审判业务专家、金融行业协会资深从业人士等人员组成的会诊机制，共同对金融监管规则的制定背景、适用范围、规制效果等进行论证，对金融监管规则的司法适用提出意见。合议庭可以在充分听取会诊论证和讨论的基础上，逐层级提交专业法官会议、审判委员会等作出综合判断。

（四）构建金融领域综合治理范式

课题组认为，可以构建以规范展业治理为主要内容的治理格局。一是充分发挥司法建议的作用。可以通过司法建议引导金融机构形成金融风险识别、处置、防范闭环。同时，可以协同金融监管部门、行业自治组织促进金融机构完善内部治理，健全规章制度，形成有效规范管理体系，降低金融风险和纠纷成讼率。二是进一步加强沟通联络。课题组认为，一方面，相关部门可以定期联合研判金融风险情况，并通过开展业务培训、编印金融法治刊物等方式加强沟通；另一方面，可以搭建双向交流学习平台，推广金融审判专家陪审机制，加强人才交流工作。

（课题组成员：彭杰荣周刚周子昌文坚刘全志潘敏黄燕芝翁兰芳）