1905年7月16日，清政府颁布上谕，派遣载泽、徐世昌、端方等五位朝廷重臣赴东西洋各国，考察政治。上谕之中虽无宪政二字，但明眼人都能看出来，立宪已是势在必行。
《大公报》高调地赞扬道，此举乃中国立宪先声，中国日后必然“富如英，强如德，崛起如日本”。
《申报》则稍有质疑，按照立宪之精神，社会上下均有权参与政治，考察大臣若只从王公大臣中挑选，难免收效甚微。
学者罗振玉后来撰写了《调查政治管见》一文，提出十条具体的建议，比如考察团归国后，应定下立宪之期，而且期限不宜太长，不能像日本一样下诏十余年才定宪法。这些建议几乎全被考察团采纳。
然而，一枚土制炸弹的爆炸终结了欢欣浮躁的气氛。
19月24日，考察团出行之日。天尚未破晓，正阳门火车站已是锣鼓喧天，人头攒动。学生欢送，记者拍照，巡捕护卫。车站并未戒严，人上人下，热闹至极。大约9点，考察团到场。大约11点，开车的铃声摇响，五位大臣登上花车，与送行者告别，突然间“砰”的一声巨响，惊天动地。车站顿时乱作一团，喊声四起。
过了几分钟，不见有其他异状，才有人敢上前查看，只见车门被炸开，车内炸死一人（即吴樾），车外炸死两人。五大臣全都保住了性命，载泽眉际稍有破损，徐世昌略受灼伤，绍英受伤较重，随后送往医院。此外，受轻重伤者不计其数。
炸弹案发生后，出洋考察之行自然要延期了。立宪派听到消息大为震惊，他们担心出国考察一事会因此中断，于是谴责暗杀行为，劝告考察团迎难而上，不要害怕区区炸弹之袭击。各地商会、学会发电慰问五大臣，五大臣亦纷纷回电，其中，倡立宪最力的端方回电道：“反对立宪，致有暴动，殊为嗟叹。一身原无足惜，惟中国前途为可虑耳。承电慰问，实深感谢。”此言一出，清廷的“正义”形象算是立住了。
一个多月后，清廷才确定炸弹案乃是光复会人士吴樾所为，而各大报刊早就将矛头指向革命党。案发后两日，《大公报》就发表评论：“彼党之所惧者，朝政之大改革也，我政府即迎其机而速行改革，以绝彼党之望，宣布立宪以固其内力。”言下之意，加速立宪就是对革命的最好回应。
由于言论管制，革命党只能在海外表达对暗杀的支持。刚开始他们并不知道暗杀者是谁，却对国人慰问“满奴”、厌恶烈士的行为感到气愤。后来，《民报》登载《烈士吴樾君意见书》一文，称其为荆轲以后第一人，“独能为民族流血以死”。
革命党认为，吴君一击，满人破胆，却不足以唤醒愚蠢的立宪派。关于立宪，他们有一个代表性说法：天上不会掉馅饼，清政府也不可能真立宪，若有，不是欺骗，就是阴谋。这样的说法显然带有先入为主的色彩，在当时很难有说服力，再加上暗杀难掩其暴戾血腥的一面，因此革命党有意回避舆论的批判，更多只是赞扬吴樾的胆气。
12月，考察团重组，秘密离京。国家的转型必然充满痛苦，炸弹一事就是痛苦的征兆——如果清廷想要沿着改革的道路继续前进，就必须不断加速，否则，它就会被革命吞噬。
▲吴樾。图源：网络
清末立宪的历史其实很短。庚子之后，民间越来越多人讨论宪法，抨击专制之政体，但朝廷不以为意。1904年，张謇等人通过名士、幕僚等身份，努力说服掌权者，比如张之洞、袁世凯、端方、铁良等人，使“立宪”二字出现在官员的奏折之中。日俄战争结束后，立宪之优越已经成为朝野之共识。
刚开始，清廷对于立宪有些谨慎。慈禧及部分满族亲贵反感立宪，毕竟，一旦行宪政、搞选举，仅数百万满人很难与几亿汉人竞争，必然要交出手中的权力。不过，漫天的议论已经让他们相信，“虚君”能使皇室永固，立宪能消弭革命。由于大人物的“回心转意”，清廷开始成为立宪的主导者。
朝廷派五大臣出洋考察政治时，其实已经倾向于立宪，出洋考察不过是为一项半公开的政策寻求支持，以增强其正当性。1906年，端方上书称：“欲国富兵强，除采用立宪政体之外，盖无他术。”他考察归国仅一个月，清廷便下诏宣布仿行立宪。值得注意的是，1906年6、7月间考察团呈递了五篇折子，即《请定国是以安大计折》《请改定官制以为立宪预备折》《请定外交政策密折》《请设财政调查局折》与《请设立中央女学院折》，均由梁启超代拟。端方的考察报告《欧美政治要义》则由日本法学家有贺长雄起草，此人后于民国初年担任袁世凯的法制顾问，鼓吹共和制。
▲端方。图源：网络
别看立宪介乎保守与激进之间，前有守旧派，后有革命党，但它几乎不可阻挡。革命党的攻击更多是在海外，无关痛痒。而且，革命闹得越凶，上面就越支持立宪。守旧派慑于众议，是不敢说话的。上意偏向立宪后，地方督抚、大小官吏争相附和。哪怕是张之洞，虽然对某些宪政不以为然，也噤若寒蝉。少数敢公开质疑立宪的人，往往以起草条文的留日学生为攻击对象，指责他们年轻幼稚，有革命倾向。
时人不由得感叹：“自古立宪之迟，莫如中国；自古立宪之易，亦莫如中国。”
清廷走向立宪，不是真的想放权，也不是“欺骗人民”，而是为了富强。袁世凯有这样一番解释：“各国之立宪，因民之有知识而使民有权；我国则使民以有权之故，而知有当尽之义务。”立宪是为了让人民认识到自己的义务。人民有什么义务呢？拿钱交税，拿命当兵，正合清朝筹饷练兵之需要。
1907年初，留日学生曹汝霖获慈禧太后召见，当面陈说立宪主张。慈禧太后询问他日本立宪、开国会的经过，并问日本的宪法是什么宗旨？日本国会的议员是怎么选举的？还问他听说日本国会里有党派，是否时常有吵闹的事？
曹汝霖回答道，日本有政友会、进步党等党派，“在开会时，因政见不同，时有争辩，但临到大事，朝议定后，两党即团结起来，没有争论了。臣在日本时，适逢对俄开战问题，争得很厉害，后来开御前会议，日皇决定宣战，两党即一致主战，团结起来了”。
太后听了，将手轻轻地在御案上一拍，叹了一口气说：“唉，咱们中国即坏在不能团结。”
曹汝霖乘机进言：“以臣愚见，若是立了宪法，开了国会，即能团结。”
太后很诧异，高声问道：“怎么着，有了宪法国会，即可团结吗？”
曹说：“臣以为团结要有个中心，立了宪，上下都应照宪法行事，这就是立法的中心。开了国会，人民有选举权，选出的议员，都是有才能为人民所信服的人，这就是领导的中心。政府总理，或由钦派，或由国会选出再钦命，都规定在宪法，总理大臣有一切行政权柄，即为行政的中心……臣故以为立了宪，开了国会，为团结的中心，一切行政，都可顺利进行了。”
太后听了，若有所思，许久不语。
在他们的想象中，立宪之后，上下同心，“人民”自然会奉献自己保卫国家。不过，“人民”真的想立宪吗？勤勤恳恳的老百姓，尚不知权利为何物，却要承担繁重的义务。无论是新政，还是宪政，真正受益的“人民”是谁？
答案是：趋新之学生，地方之士绅。
读书人代人民要求立宪，却从未考虑过国民的想法。他们为自己辩解的理由是，人民程度不足。讽刺的是，当清廷以“民智未开”缓行立宪时，又有人说人民程度不足的问题在于政府不肯放权。1905年，《东方杂志》发问：“今之国民，有立宪资格者，能有几人？无立宪国民，又将谁与立宪？夫教育本为缓剂，成功最晚，而又以今之放任主义行于其间，不及百年，而吾国已墟矣。”一言以蔽之，教育尚未普及，就要立宪，乃是头脑发热之举。当然，这些审慎的声音被狂热的情绪给淹没了。
革命之火越烧越旺，亡国之忧迫在眉睫，要朝廷和读书人意识到立宪已是操之过急，几乎是不可能的了。更重要的是，如果清廷证明自己不能立宪，那么，革命的浪潮就会更加汹涌。
21906年9月1日，清廷发布上谕，宣布“仿行宪政”。官制改革，是它迈出的第一步。
在这次改革中，袁世凯的表现极为活跃。他拿出了一个全面改革中央官制的初步方案，最具争议的举措就是裁撤军机处、成立责任内阁。
清承明制，一开始以内阁管理政务。后来，雍正设军机处，渐掌实权。新政之后，又有政务处。叠床架屋，政出多门。责任内阁的成立，使得各部长官对总理大臣负责，而不必对皇帝负责，既符合虚君之意，又集中了权力。当然，袁世凯自有野心。他的理想是，奕劻任总理大臣，自己做副手，掌握大权。
设立责任内阁并不代表着某种进步，我们可以将其理解成宰相的回归。言官赵炳麟指出，外国责任内阁不能专权，因为有议会监督，中国一时难以成立议会，如果设立责任内阁，必然导致大臣专制的局面。
自古以来，君权和相权此消彼长，内阁和军机处的出现，就是为了遏制相权。可以有庸臣，但决不能有权臣。特别是在清末，官僚体系以新政、宪政的名义无限扩张，若设立责任内阁，恐怕还没变富强，就会生出王莽、董卓之祸。
改革的支持者则搬出隔壁日本的例子：天皇操黜陟大权，内阁总理掌握行政权，有任期之限，做错事还要担责，根本不用担心其擅权跋扈。
要是说不出几分新道理，在朝堂简直是寸步难行。
▲袁世凯。图源：影视剧照
据一位京官的观察，各大臣因意见不合，争得面红耳赤。袁世凯、载泽力倡改革，王文韶、鹿传霖不以为然，徐世昌骑墙，瞿鸿禨、铁良、荣庆看似赞成实则反对。赵炳麟的折子一出，排袁的空气日渐浓厚，弹章如雪花一般飞入宫中。据说，有一天慈禧询问袁世凯：“官制何以久未定稿？”袁回答道：“意见纷歧，不易一致。”太后语带微讽说：“那怕什么？你有的是兵，不会杀他们么？”猜忌之心，溢于言表。
袁世凯因揽权心切而遭受攻击，很能体现当时官场之风貌。官制改革，实质是一次权力的再分配。谁来领导立宪？谁来执行立宪？谁该被淘汰？越是自上而下的改革，越是危急存亡之秋，越需要破局的干才。而清廷的情况是：高层缺乏强人，中下层缺乏能人。
中下层自不必说，懂西学的人本就不多，很多还流亡海外，不能归国。朝廷仰仗的是刚刚毕业的留日青年，他们改革起来，真不惜把自家房子拆个粉碎，好照搬外国体制。
高层的问题还要更大。朝中山头不少，但缺乏一个又忠诚又能做事的领导核心。
北洋集团为一派。他们因新政而起，势头最盛，乃是中央的一把利剑。但，若不能保证忠诚，他们便是清朝最大的威胁。
满族亲贵为一派，如载沣、铁良、良弼等人。他们地位超然，血气方刚，善于接受新事物，但囿于民族身份，缺乏社会根基，政治经验也不足。
湖广总督张之洞、军机大臣鹿传霖等人为一派。他们老成持重，虽提倡新政，但态度谨慎。缺点是，年龄太大，思想保守，圆滑过头。
清流为一派。北洋集团大办新政，追求富强，为利禄之渊薮，被视为浊流。清流们为官端正，把持言路，向来是浊流的死对头（清流是一种政治性格，未必清廉）。
清流派的核心是军机大臣瞿鸿禨。瞿鸿禨起于翰林，在士林中积累了很高的清望。庚子事变后，军机大臣荣禄、王文韶、鹿传霖等人年衰重听，枢府需要新鲜血液的注入。自辛酉政变以来，军机处的惯例是，满汉南北均有一席之地，形成“同治”局面。瞿鸿禨为湘人，与湘系交好；曾任江浙学政，门生多为东南名士。于是，经荣禄、王文韶保举，瞿鸿禨作为南人代表入参军机。
1904年，北洋势力向南扩张，袁世凯的亲家周馥署理两江总督。此后两年间，湘人督抚先后被参罢职，曾经强盛一时的湘系势力节节败退。瞿鸿禨虽极力调和回护，也无法阻止北洋势力的扩张。
东南势力削弱之后，北洋领袖袁世凯成为了众矢之的。在官制改革中，载沣、铁良不愿看到满人大权旁落，充当了反袁的急先锋。据传，在一次会议上，载沣拔出手枪抵在袁世凯面前，厉声道：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”幸亏奕劻及时赶来，事态才平息下来。铁良是中央集权的拥护者，主张剥夺督抚兵权财权。袁世凯作为直隶总督自然不肯，双方矛盾愈演愈烈，铁良当面指责袁世凯：“如乃公所谓立宪，实与立宪本旨不合。”此外，张之洞虽赞成立宪，但态度明确：“京官少改，外官缓改。”而且他也不愿看到北洋势力坐大。
瞿鸿禨担任了反对派的幕后指挥。他表面不动声色，暗中驱动清议制造舆论，攻击北洋集团结党揽权。本来，任何改革都会引起既得利益者的反弹，如御史吴钫所言：“士大夫以官为生者，十之七八，势至无以为生，必出全力以相抵制。”在有心人的推波助澜之下，大小京官为了生计一哄而上，非要告倒北洋派不可。
▲瞿鸿禨。图源：网络
户科给事中陈田痛陈“疆臣跋扈，庸臣误国”（疆臣指袁世凯，庸臣指奕劻），引发了太后的共鸣。慈禧召见军机大臣，问陈田是何人？荣庆说，一个名誉极好的人。铁良说，他们现在要裁御史，如果成功，老佛爷能听到这样的肺腑之言吗？奕劻身处其间，不敢发言。瞿鸿禨见有机会，落井下石，说：“奕劻亦何至负恩如此！”太后点头称是。
1906年9月11日，一则诡异的消息传来：奕劻将端方外放为两江总督，两江总督周馥调任两广总督，两广总督岑春煊调任云贵总督。
端方自考察归国，力推立宪，是袁世凯的政治盟友。袁在改革官制时，曾许诺他为内阁副总理。端方正欲在京城大展拳脚，却突遭外调，哪怕是东南第一要缺，也是极不情愿的。
奕劻做此决定并不奇怪。世人虽传言他被袁世凯用银子喂饱，一味听命于北洋，但二人之间更多只是一种合作关系。一旦袁世凯有可能威胁到满清皇室，奕劻还是会加以防范。
11月2日，奕劻将包含责任内阁的官制草案正式上奏朝廷。如果没有太后的默许，他绝不敢这么做。草案还附上了瞿鸿禨的一份说帖，主张不用责任内阁。
11月6日，新官制出炉，仍然保留了军机处和内阁。袁世凯不仅没有捞到副总理大臣，还被迫辞去了多项兼差，开始远离权力中心。
同时，军机处迎来了大调整：鹿传霖、荣庆、徐世昌、铁良出军机；奕劻、瞿鸿禨留任；大学士世续（满人）、广西巡抚原军机章京林绍年（清流）入军机。
慈禧施展如火纯青的帝王心术，顺利度过官员大恐慌时代。官场虽没有大地震，但赢家是谁呢？瞿鸿禨是赢家的话，他做了什么事吗？如果没有赢家的话，改革又往哪走呢？
31907年5月，北京迎来了一位意料之外的人物——岑春煊。
岑春煊曾任两广总督，为官刚直，有外官中的清流之称，与袁世凯并称“南岑北袁”。他曾觊觎两江总督之位，与北洋势力有过一番交手。后来，端方任两江总督，岑氏被调去西南。但他以养病为由滞留上海，不去赴任，暗地里派亲信入京，为自己营造声势。端方看着岑氏滞留沪上，感到如芒在背，便愤愤不平道，我在江南，任劳任怨，自愧毫无成效，如果岑氏能做事，江督一职，双手奉上。暗地里，则监视着岑春煊的一举一动。
岑春煊刚离开上海，袁世凯就收到了端方的消息：“（岑氏）此行专为推翻政府，改良外部，必欲达目的而后已。”
果不其然，岑春煊入京之后，即叩响宫门，矛头直指奕劻和袁世凯。他对慈禧说：“近年亲贵弄权，贿赂公行，以致中外效尤，纪纲扫地，皆由庆亲王奕劻贪庸误国，引用非人。”慈禧听后，对奕劻大加苛责，称“如是欺蔽朝廷，不如用麻索缢死我母子为佳”。之后，岑氏又弹劾了唐绍仪、周馥等北洋要员，焦虑的袁世凯向端方透漏：“人心皇皇，大局可虑。”
▲岑春煊。图源：网络
岑春煊雷霆入场，瞿鸿禨马上配合。5月7日，言官赵启霖指控北洋中人段芝贵以12000金买下歌妓杨翠喜，将其献给奕劻之子载振，又从天津商会王竹林那里筹措了十万金作为奕劻的寿礼，从而跃升为黑龙江巡抚。本来，奕劻和袁世凯之间关系颇为微妙，由于清流出击，只能紧紧抱在一起了。案发后，袁世凯将杨翠喜接到天津，安排好身世，等到朝廷派人来查时，竟找不到任何证据。5月16日，慈禧以诬告为由将赵启霖革职。
这一番交手，未能撼动北洋一系，反倒把瞿鸿禨给逼了出来。在官制改革中，他隐于背后，如今却不得不站出来公开揽权、政争。
清流接连发难，北洋集团自然不能坐以待毙，反击随之而来。奕劻向慈禧报告，两广军情紧急，非岑春煊不能平定，意欲将其逐出京城。岑春煊留京乏术，只能故技重施，托病滞留上海。
另一边，袁世凯找上了御史恽毓鼎。恽毓鼎一直以敢言著称，年近迟暮，却始终未得青睐，不免落寞。某日，他作为日讲起居注官，在宫中当值，听到了瞿鸿禨的某个丑闻。此时高层龙争虎斗，这个消息可谓是价值千金。青年才俊破格提拔、脱颖而出，官场已无老人容身之所，不识洋务，总得识时务吧。恽毓鼎果断放弃了廉耻和操守，倒向北洋派，博取大名。6月16日，恽毓鼎弹劾瞿鸿禨，罗列了六个罪名：暗通消息、授意言官、窃权而为之主、阴结外援、分布党羽、保守禄位。
这份奏章言辞不够犀利，用词也很含糊，且无实据。然而，就是这样一篇奏章，竟然打动了慈禧。次日，瞿被罢职。不经查证即定案，可见瞿鸿禨已经被太后抛弃了。如果非要在袁世凯、奕劻和瞿鸿禨、岑春煊中间选一个，那只能是前者。毕竟袁世凯一去，北洋新政谁来办？况且，袁世凯已经实权大削，构不成威胁了。制衡之道，莫过于此。
岑春煊从北京回到上海后，端方坚信“某愿未遂，心必不死”，于是暗中调查岑氏，并将搜集的黑料交给给事中陈庆桂。7月8日，陈庆桂参奏岑春煊“贪、暴、昏、欺”，其中包括岑氏重用维新党人、康门弟子麦孟华一事。不过，事与愿违，袁世凯告知端方：“四大罪，语过重，留中。”显然，慈禧对岑春煊颇有感情，不愿动他。
与此同时，奕劻给端方发电，询问近日岑春煊是否与康、梁会晤。袁世凯也问及此事，请求端方详查。端方随即秘密布置人员，监视岑春煊之举动，很快查出岑氏与梁启超见过一面。端方将消息发给奕劻，并添油加醋了一番，说岑春煊与梁启超想要让太后归政。奕劻向慈禧汇报，慈禧仍未发作。想要彻底扳倒岑春煊，还需另谋他策。
有一位中层官员名叫蔡乃煌，四十七岁，会办洋务，但仕途不太顺坦。他本欲依附岑春煊，不成，转而攀附端方。为博取信任，他献上了一张合成的照片，照片的主人公是岑春煊和康有为。当时知道合成照片技术的人并不多，蔡乃煌长期办理洋务，大概有所耳闻。之后，蔡乃煌进京，与北洋集团的人商议如何扳倒岑氏，其中就包括恽毓鼎。据恽毓鼎记载，恽氏写弹章之日，蔡乃煌刚好到他家拜访，想必是在策划对岑氏的致命一击。
8月10日，恽毓鼎控诉岑春煊勾通逆党。慈禧一看照片，惊愕万分，流泪不止。对于康、梁之事，太后向来痛下杀手，但念及“岑某有庚子旧劳”，于是以久病未愈为由将其开缺，保全体面。
而蔡乃煌由此官运亨通，次年就当上了上海道员。北洋捷径，果然名不虚传。
至此，清流浊流，胜负已分。
回顾这一年的重重波澜，实在没有可以正视的人物，只有各逞长技的官场众生相：重臣倾轧内耗，要员投机取巧，御史党同伐异。有人说：“清末朝士，风尚卑劣，既非顽固，又非革新，不过走旗门混官职而已……朝有官而无士，何以为朝？清之亡，亦历史上之一教训也。”几乎每个王朝崩溃的时候，都有人说过这样的话，但如果一个历史教训如此廉价，实在没有什么总结的必要。
问题的关键在于，权力斗争之后，朝堂是什么样子？不妨拿隔壁做对比，明治日本的政治斗争未必比清朝干净，宪政体制并不民主，黑幕笼罩，党同伐异。虽然同样不堪，但始终有一个强大的核心，推动着近代化的进程。
政潮之后，慈禧急召张之洞进京，对他说：“大远的道路叫你跑了来，我真是没有法了。今日你轧我，明天我轧你，今天你出一个主意，明天他又是一个主意，把我闹昏了。”太后思来想去，决定任命载沣、鹿传霖、袁世凯和张之洞为军机大臣。
可是，统治集团的危机还在加剧。袁世凯明升暗降，远离实权。张之洞也是同理。载沣入军机则说明，慈禧选择重用亲贵来强化大权，这违背了满汉平衡的政策，但她实在找不到人了。
一切都如恽毓鼎感叹的那样：“今日时势，无论大官小官无一得行其志者，可胜浩叹。”
▲载沣。图源：网络
4中央官制大体定局后，有人说重满抑汉，有人说形式大于内容，有人欲追忆华夏旧制，总之新派旧派都不满意。然而，矛盾不止于此——官制改革最大的症结，在于地方。
1901年后，新政大举，掏空了地方的钱包。1907年宪政又至，层层加码。最直观的一个变化，是州县一级增添了不少新机构和新官员。广西“增出之官不止十倍”，河南“亲民之官，骤增十倍，员数逾千”，山西“添员需八百余人”……诸政并举，地方哪里还有钱？
张之洞很早就警告过，如今正值民乏财匮、乱匪四起，匆匆动手只会遭来“眉睫之祸”。日本人也看出，外官改制，并没有解决兵权统一等关键问题，反而着眼于司法、行政之分立及地方自治，“此实可谓最大之矛盾也”。
清廷却刹不了车，一旦启动，便只有加速，任何迟疑都会被视为“欺骗”。面对这种情况，地方官员只有祭出敷衍大法，无论是新政还是宪政，全都流于形式。钱少而事多，又不得不以搜刮之钱，行敷衍之事，这就是地方的改革常态。
《东方杂志》曾发表评论：“往时中国之政界，弊在不动；近来中国之政界，弊在浮动。不动不可也，是麻木而至于死也；浮动更不可也，是恐其死之不远，而更斧斤以摧折之也。”对这番话感受最深的，大概就是地方督抚了。
东南互保之后，财政的分配、军队的指挥、外交的应对，全都操持在督抚手中。清廷想富国强兵，非收束督抚权力不可。慈禧去世后，摄政王载沣仅中人之资，决断和掌控能力不足，迫于内外压力，急于加速宪政，收大权归于朝廷。中央统一财政，统一司法，统一军事，督抚的权力被不断蚕食。
督抚们心里也苦，他们的确掌握诸多权力，可要负的责任一点都不少。他们背负着沉重的赔款负担，承受着日益高涨的民怨，还要应付中央的考核。没有财政权，怎么办新政？没有军事权，怎么平内乱？没有外交权，怎么处理教案？中央集权之说，颇有种“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的意味。
1910年6月，署理两广总督袁树勋向朝廷开炮，“各国之中央集权”，首先在“政府负责任”，你要削权，就不要把天灾、人祸、新政之责任交予督抚。新政、宪政纷至沓来，而兵权、财权又不断被削夺，即使有心办事，也是力所不及和情非所愿。
《大公报》发表《论督抚宜自请裁撤》，指出督抚已沦为“待裁而已矣”的尴尬角色，除了当鹰犬和替罪羊外别无用处，有自知之明的督抚应该辞职，免得朝廷左右为难。
从报刊的字里行间，我们可以瞥见督抚们忙碌的身影：跟地方的咨议局扯皮，跟中央的度支部喊穷，跟革命党斗智斗勇。纵有万般忠心，总有一天也会被消磨得干干净净。
10月25日，18位督抚将军联合奏请政府开国会设责任内阁，将了朝廷一军。其实，他们看不到立宪有任何成功的可能性，之所以倡议速开国会与设立内阁，是为了让朝廷划清中央与地方的权限，解脱自身的困境。
督抚联合行动并不多见，清廷迫不得已做出了让步。11月4日，清廷宣布将预备立宪期限由9年缩短为5年，于1913年召开国会，并先期组织责任内阁。
“东南互保”时，封疆大吏与中央割席，只对自己的管辖范围“守土有责”，助长了地方主义的抬头。这回宪政改革，中央想要集权，重创了督抚，却彻底将地方推远。
当各督抚联合上奏时，两江总督张人骏曾表示反对。此人素来以守旧持重闻名，对朝廷吩咐的新政，却也一丝不苟地做着。辛亥年南京尚未易帜，张人骏对众人说：“我作总督，糊涂而来，本无主见，今更一筹莫展，听诸君为之，但求送我至下关耳。”官无可为，随波逐流。
▲张人骏。图源：网络
在他“糊涂”度过官生的岁月里，地方社会已经天翻地覆，由此产生的强烈震荡，经过官僚体制的一层层过滤，传到北京时已大大衰减。而张人骏正巧就在第一线，感受着大势的瓦解。
印象中，咨议局和资政院总给他添麻烦。依照朝廷的设想，咨议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，是个舆论机构，但现实并非如此。
1910年，海州等地发生严重饥荒，饥民遍野。有官绅在海州南门外设厂施粥，四万饥民闻风而来。官府怕滋生事端，关闭城门，于是饥民围住海丰面粉公司，毁栅栏，烧麻袋，扔石头，要求赈济。海丰公司经理教唆员工开枪射击，击毙9人，击伤20余人。张人骏闻讯，将主事官员和经理（此人还是县丞）革职。
江苏咨议局上报资政院，称张人骏违法，理由是没有严惩饥民。资政院讨论此案，有议员说，四五万饥民围困城池，如果公司不开枪打退，海州城不可保，江北将乱。有议员说，这事情并不只是饥民所为，若是饥民，万不能闹到这个地步；若没有土匪，那里有这种事体出来？有议员说，海丰公司抵制洋面，是个爱国的好公司，地方官应该予以保护，“今张督乃一味摧残，不知是何居心”。随后，表决通过。
一个西方人曾访问山西的咨议局长，然后转述他的话说：议会制的发源地英国给我们上了一课，即先伸冤，后给钱。几年前我们并不明白这个道理，现在才懂得。我们习惯于认为无论朝廷向人民索取什么，他们都应当予取予求，而今除非朝廷听从人民的要求，否则我们将拒绝向朝廷提供任何钱财。最后，这位咨议局长说：“这种威胁尚未付诸实施，但是我们已准备这样做。”
“民权”挑战官权，地方威胁朝廷。
清朝灭亡前夕，督抚已经无法充当“守土者”的角色了，他们只能眼睁睁看着一股力量垒石而起，建成一座座高耸独立的城池。
参考文献：
李细珠：《地方督抚与清末新政》，社会科学文献出版社，2018年
罗志田：《革命的形成：清季十年的转折》，商务印书馆，2021年
陈丹：《百年前北京正阳门车站爆炸案的反响》，《北京社会科学》，2008年第2期
郭卫东：《论丁未政潮》，《近代史研究》，1989年第5期
唐论：《计中计：丁未“假照片事件”探析》，《清史研究》，2022年第5期
张建斌：《清流与朋党：瞿鸿禨与清末政局》，《近代史研究》，2024年第6期
关晓红：《种瓜得豆：清季外官改制的舆论及方案选择》，2007年第6期
斗地主
爱新觉罗 我还要坚持坚持😣😣😣😣