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第一次直奉战争后，直系控制了北洋政府，如果曹锟和吴佩孚能较好利用这一有利形势，北洋大局就在直系掌握之中了。但直系在巅峰状态中出现了分裂，直系的局面便由盛而衰。
1、曹、吴失欢
北洋系的鼻祖袁世凯死后，北洋的嫡系分为直、皖两大派系。
张作霖往往以“北洋袍泽”自诩，故北洋集团可以说是分为直皖奉三大派系势力。他们是系中有派、派中有系，不断分化是其特点和规律。
直系分为津（曹锐、王承斌）、保（曹锟）、洛（吴佩孚）派；洛派再分为冯玉祥的国民军系和孙传芳的新直系以及苏督齐燮元派、鄂督萧耀南派等等。
冯国璋原为直系的总头目。1919年冯死后，曹锟、吴佩孚成为直系的新首领。
直系不如皖系那样健全，苏督李纯、赣督陈光远、鄂督王占元号称长江三督，但并不受曹、吴节制。而在直系集团中除吴佩孚“一枝独秀”外，亦无能干将吏。曹锟名为“大帅”或“老帅”，出身布贩，“目不识丁”，是“无意识之人”。但他“恢弘大度，襟怀开朗”。而吴佩孚“有学有识”，是曹的心腹爱将，曹氏的权位有赖于吴佩孚。曹对吴是绝对信任，他用兵不疑，对吴行使权力很放心。
但是在“最高问题”上，曹的确对吴存有疑心，这是直系分裂、曹、吴失欢的关键。吴佩孚虽然是“性情刚愎”，相当独断专行的人，但每逢紧急时刻，“他就毫不犹豫地执行曹锟将军的命令并尊重他的权威”，吴佩孚并不是要和曹锟分家，曹锟也不是不能容纳吴佩孚，二人开始是团结的。
但通过直皖战争和第一次直奉战争，形成了“直系即中央”的独霸局面。曹锟一心想做大总统，吴佩孚极力反对，一意要搞“恢复法统”，迎黎复职。曹身边的人又乘机挑拨离间，说吴不愿让老帅做总统，是吴自己想做总统，因此捧出黎做挡箭牌，作为过渡总统。
总统问题增加了两人之间的鸿沟，二人的关系一度濒于破裂。
直系分裂、曹、吴失欢有一个发展过程。
在直奉大战前，可以称为大帅的，只有张勋、曹锟、张作霖三人。后来吴佩孚声望日高，便也称起大帅。吴佩孚做了大帅，曹锟遂改称老帅以示高出大帅一等。吴佩孚在保定发号施令时，曹锟却被冷落在一边，凡是到保定来的人，都只知有大帅而不知有老帅，使得曹锟心里很不是滋味。此类事逐渐增多，曹吴之间自然就有了裂痕。曹吴失欢同群小离间也不无关系。
2、离间曹、吴关系的人
曹锟开府保定，在津产业很多，派其四弟曹锐“任直隶省长六年”，曹锟的私人财产全由曹锐经营管理，他们弟兄关系非常密切。
曹锐是曹锟家族中“精明强干者”，他开府天津，全权处理军政财诸事宜。但他“不问民治，专意聚敛，其私产有四千万元之多”，在天津吞并和垄断了许多官办或官商合办企业、工业部门，诸如专办煤矿之通益公司，经营军、警服装之直隶被服厂，采购军米之粮店，兼并而成之恒原纺纱厂，经营地皮之大业公司及京奉、津浦铁路局、天津电话、电报局等等。
曹锐将现金存放美国花旗、英国汇丰、法国东方汇理银行。他还担任直系军队兵站总监，但只供曹锟、曹鍈的军队之粮秣、军饷、军装、被服，而对吴佩孚军队所需军用物资往往予以克扣，对吴“事事把持，不与军饷”。
这自然会造成吴佩孚对他的不满，而且吴也最看不起曹锐。
曹锐不能继续做直隶省长，就是吴佩孚的主意。而“曹锐仇视洛吴，原因殊多，而以黎元洪复职后，吴、黎商定罢免曹锐直隶省长为最著”。
曹锐经常在曹锟面前进谗言，说吴独断专行，目无长上，将来一定爬到他们兄弟头上，部下虽亲，总比不上自已的兄弟亲。李彦青也被曹锟所壁幸，其出身是替曹锟洗澡擦背，有肌肤之亲，吴佩孚对他也进行斥责，李因此对吴恨之入骨，在曹锟面前说吴的坏话。这些事都是导致曹、吴关系日益疏远的因素。
曹锐被罢免直隶省长职务后，曹锟又让吴的副手王承斌任直隶省长，新津派兴起，与保、洛两派形成鼎足局面。可以说，一次直奉战后，形势基本上是津、保派箝制洛派。
吴佩孚依仗自己对直系的“贡献”和曹锟的信任，盛气凌人。
尤其是战胜奉系以后，更加不可一世，排除异己，极力推行“削藩”政策，以至于树敌过多。特别是他同冯玉祥的矛盾日益增长，成为直系内部的致命伤。
吴佩孚由于“虚声”、“实利”俱增，也不顾曹锟急欲做大总统的迫切心情。第一次直奉大战后，国内舆论界把拯救中国的重任“寄托在这位穷兵黩武的军阀身上”。
而吴的“兵强气骄”更必然引起津、保派的不安和忌恨。津、保派人物曹锐、王承斌、曹鍈、冯玉祥、高凌霨、吴毓麟、熊炳琦、陆锦、边守靖、王毓芝等人起而联合制吴，他们的办法是利用吴佩孚恢复法统，迎黎复职挑拨曹锟与吴的关系。
他们说：
“吴将打破军阀派之饭碗，其计划第一是废督，第二在裁兵，使各师长或直接受制于中央，然后使中央受制于吴”，吴志在“总统自为”，等等。
3、嫌隙的加深
针对曹吴之间出现的矛盾，黎元洪从中进行调解。黎请曹吴二人不要听幕僚、亲属、政客的挑拨离间，中央对保洛两方同等看待。
其办法是：
其一，将来对曹对吴保荐之官吏，他项之建议，均取折衷方法，分别办理，决不稍有偏袒，致使若有疑虑；其二，分电曹吴，敦为履行个人职务，互相协商，勿使奸人乘机挑拨，搬弄是非。嗣后应向中央建议之事件，事前均不得自行泄露。
黎元洪这样做，一是为了向鼓动“最高问题”的津、保两派人物提出劝告，不要做亲痛仇快之事；二是为了讨好曹吴，以维持总统地位。
曹锟认为：“北洋系袁世凯、冯国璋都当过总统，现在该轮到我了”，“总统一席，舍我其谁！”而津保派投其所好，推波助澜，使曹、吴在“最高问题”上，裂痕愈来愈深。
无论哪一派势力都明白，要控制北洋政府就得控制内阁。曹吴之间的不和，直接的近因是吴极力迎黎元洪复职。黎元洪就任总统后，黎曾多次电邀曹锟到北京见面，曹都称病不肯前往。黎就职时，吴曾单独赴京庆贺，虽只在北京呆了一天，却引起曹的极端不满。
黎在组阁问题上，拟任伍廷芳为国务总理，以便联络西南，促成统一，恢复他1917年下台的原状一一旧的国会、旧的总统、旧的总理，一切照旧。
但却遭到吴佩孚的反对，黎只好改派亲吴的颜惠庆为内阁总理。在内阁成员组成的问题上，黎请吴推荐几个人入阁，吴把自己的秘书孙丹林推荐给黎，指定要内务部次长。黎为了讨好吴，就任命孙为总统府秘书长兼内务部次长。孙丹林因属洛吴派系，在办事过程中，经常抬出吴佩孚向别人施加压力，并声称天下事只要吴大帅一句话，至于理不理曹老帅，则一点关系也没有。
另外，交通总长高恩洪、财政总长董康都是吴佩孚的亲信，他们遇到事情就立即向吴请示，而对曹锟却置之不理。曹对孙、高、董三人非常不满，保定派对此三人也都恨之入骨。尤其在高恩洪的任职问题上，吴佩孚坚持己见，而不顾曹锟的面子。高是吴的同乡，后来当上吴的政务处长，是受吴宠信的要员之一。
直奉战争后，吴到天津，高在车站迎接，吴当面把交通总长的职位许给他。但在黎元洪任命阁员时，却将曹锟推荐的高凌霨任为交通总长，吴佩孚坚持将交通总长给予高恩洪，委高凌霨另外一个职务，曹锟将就着就这样照办了。
6月17日，董康和高恩洪到保定见吴，正好赶上曹、吴在“光园”聊天，董、高二人竟请曹先离席，要跟吴单独谈话。
曹非常气愤，说道：“总长要我退席我可以退，可是光园是我的地方，我是有来去自由的。”说罢就气冲冲地走了。董、高这次来见吴是为了向吴密报一件关于曹汝霖涉嫌贪污案。
后来，曹锟在报纸上看见了逮捕曹汝霖的消息，便叫手下人召吴前来询问情况。恰巧吴已就寝，曹等了半晌不见到来，不禁勃然大怒，一定要把吴找到。
吴睡眼朦胧，一到便问曹：“老帅有什么重大的事情，这么性急要找我？”曹讽刺地说：“你现在也是大帅了，哪里还有功夫来理我！”吴赶忙陪笑说：“我如果做错了什么，请老帅用军棍责打我，不要气坏了自己的身体。”
此后，吴发表通电，表示自己决不干政，并回到了洛阳。
颜惠庆内阁于7月底辞职后，总统黎元洪派司法总长王宠惠暂行代理内阁总理，以待南方名流唐绍仪组阁。黎派专使金永炎赴洛阳征求吴氏意见，吴表示内阁总理的任命乃总统职权，无意干涉。
曹锟为了反对孙中山、笼络西南各省，同意让唐绍仪组阁。但由于唐主张“和平统一”与吴佩孚的“武力统一”相抵触，所以吴攻击唐“取瑟而歌”，又坚决反对唐组阁。这暴露了吴不干政的假面目和拥护黎元洪的虚伪，“直不啻向黎下逐客令，俾政令不出新华门，自然自行求去矣”。内阁陷于空悬。
4、吴佩孚主张下的“好人内阁”
黎元洪在其幕僚饶汉祥、金永炎的策划下，企图以攻为守，于8月5日正式发表唐组阁令，欲试探吴佩孚干政能达到何种程度。
吴佩孚于是摆出“唯我独尊”的“威风”，在8月6日、7日两天连发两电，通告全国：
晓峰（金永炎字）来商组阁事，对唐组阁绝不赞成，以维持现阁为宜。如颜不愿续，以亮畴（王宠惠）代揆，高（恩洪）可不动，张长陆军，余请元首斟酌。适接公府歌电，唐阁已发表，查唐主八年上海和会，世间啧有烦言。张容西（耀曾）入阁，妨碍川、粤、滇统一。卢为金星公司交易所诈财流氓，均不可入阁，致碍统一前途。
并说：
“金晓峰来，言之再三，不意一回京，卒然发表，显系别有用意？何以惺惺来洛，貌为周旋？”“吴之用人，善忠厚正直，而不喜浮夸者流，王（宠惠）有儒者气度，且极自爱，以其当政，自不致蹈前此内阁营私舞弊之辙。”
吴要求黎元洪委任王宠惠为内阁总理。针对吴佩孚的直接干预，曹锟也采取了妥协政策。黎元洪见曹锟都未对王组阁表示异议，最后不得不以“倾心与吴佩孚结纳”的王宠惠组阁，其阁员也由吴佩孚圈定。
9月1日，王宠惠出院进府面谒黎元洪，表示言归于好诚意。
9日，吴佩孚以“十万急电”到府：
“各省均坚欲王亮畴（宠惠）正式组阁，即请元首采纳群言，以答其请愿之热诚。”
19日黎改代为署，阁员是：外交顾维钧，财政罗文干，司法徐谦，教育汤尔和，内务孙丹林，海军李鼎新，陆军张绍曾，交通高恩洪，农商高凌爵。
王宠惠夙为国人所重，主张“好政府救国”，且阁员中，有几个是当时自命清高的无党派“好人”，因此有人称此内阁是“好人内阁”。
而“好人内阁”处处遭到吴佩孚的掣肘，实际上成了吴佩孚控制北洋政府的工具”因此，它又有“洛派政府”之称。
王宠惠内阁是黎元洪迁就“洛派”而成立的，再加上保定派在财政、交通两部未获得一个席位，因此遭到以曹锟为首的保定派的强烈反对。阁员之间，因各有后台，也常常是各搞各的，很难协调一致。
例如：
陆军总长张绍曾拟定了一个废督裁兵的计划，要在全国建立10个军区，军队编为20个师和28个混成旅。黎元洪和高恩洪加以反对。
财政总长罗文干在经费问题上，同高恩洪、孙丹林经常意见不一，发生争吵。
王宠惠劝罗文干让步，罗总不甘心。
王宠惠有一次生了气，对罗说：“我是请老朋友来帮忙的，不是请老朋友来闹别扭的。”罗听后，也气愤地说：“我只能侍候一个总理，不能待候三个总理！”
他所指的三个总理，就是除王宠惠外，一个是亲曹的保派高凌蔚，另外两个分别是亲吴的洛派高恩洪和孙丹林。王宠惠内阁陷入困境。
王宠惠内阁的出现，曹锟认为这是对吴佩孚的一次让步。但权力欲很强的他是不会甘心大权旁落的。
5、罗文干案
这时恰好发生了轰动一时的罗文干案，以曹锟为首的保派决心抓住这一机会，给吴佩孚以沉重一击。
1922年5月14日，以蔡元培为首的一批名流、学者在《努力》周刊上发表《我们的政治主张》一文，提出政治改革主张，建立“好人政府”方案。这一宣言书引起各方重视，吴佩孚也很感兴趣。
具体方案有5条：
(一)政治改革应该有一个人人都了解的目标一一好人政府，这一目标作为现在改革中国政治的最低限度的要求。
(二)“好人政府”的至少涵义是：要有正当的机关可以监督防止一切营私舞弊的官吏；要充分利用政治机关为社会全体谋充分的福利；要充分容纳个人的自由，爱护个性的发展。
(三)今后改革的要求是：一个宪政的政府：一个公开的政府，包括财政的公开与公开考试用人；一个有计划的政府。
(四)政治改革第一步下手工夫是自命“好人”的人须有奋斗的精神，出来和恶势力作战。
(五)要求一个公开的、代表民意的南北和会，早日正式解决南北分裂问题。南北没有不可和解的问题。
吴佩孚通过孙丹林，孙中山通过王宠惠进行“孙吴合作”会谈。
8月，徐谦作为孙中山的代表到洛阳同吴佩孚会见。王宠惠内阁的成立就是孙吴合作的开始，吴愿以兵工委员会会长一席让与孙中山，而自己则甘居其副。
一时间，“孙吴联合”的舆论甚嚣尘上。于是“孙吴合作”关于“最高问题”的“孙正吴副”说就引起津、保派的特别关注。他们了解到在“孙吴合作”中居间缀合的正是新任内阁总理王宠惠，王宠惠内阁就自然成为津、保派仇视的对象。
“最高问题”——孙正吴副的传说，极大地触动了曹锟和黎元洪最敏感的神经—一北洋政府总统位置谁属？故有“罗案”的发生。
王阁财政总长罗文干，是清末留英学生，获牛津大学法学硕士学位。罗上任时，比前几届财长处境更糟，“财政涸竭”，“库空如洗”，“罗掘无由”。各省截留中央的常关税、印花税、烟酒税变本加厉；各大军人索饷有增无减，王阁的财政经济状况已到了山穷水尽的地步。
9月21日，王宠惠召集内阁会议，讨论政府财政、各军欠饷等事项。25日，阁议决定发行十一年八厘短期公债，数额为一千万元。但杯水车薪并未能解决财政困难，“中央每月经费开支多达五百万元，而其财政收入仅一百三四十万元”。
各省军队及中央军欠饷约在一万零五六千万元左右。北京各部、院局机关工作人员欠薪也在三千万元左右。
对此，津、保派了如指掌，想通过索饷、索薪风潮力倒王阁、打击洛吴。9月21日，曹锟亲自电索600万元欠饷。25日，曹锟组织各省“索饷团”力倒王阁。在津、保派鼓动下，截至10月初，索取军饷总数达1700万元左右。王宠惠、罗文干等提出辞职未准。
洛派阁员并不把津、保派放在眼里，仍然干预全局事务，使矛盾更加激化。罗文干、王宠惠决心孤注一掷，签署了奥国借款展期合同。内阁可得到8万傍补足款——合国币60万元。以10万元充中央政务费，余款50万元平分给津、保、洛，并采取不交国会讨论和不经总理批准的快捷办法签字。津、保派于是就以罗文干和华意银行代理人11月14日擅自签订奥国借款展期合同为借口，掀起特大阁潮。
曹锟得知“罗案”消息后，非常恼火，就派吴景濂议长等以国会直接告密的手段段胁迫黎元洪下令逮捕罗文干，理由是行贿受贿，使国家财产受到5000万元的损失。
18日晚，在吴景濂等人的胁迫下，黎元洪将步兵统领聂宪藩、京师警察总监薛之珩召到总统府，令他们派人去抓罗文干和财政部库藏司司长黄体濂，抓到后解送法院。罗被捕后，先被送到步兵统领衙门，随后又被移至京师警察厅暂时看管。
罗被捕的当晚，王宠惠、顾维钧、孙丹林、高恩洪都得到消息，他们一起到警察厅探问，王宠惠还指责总统直接下令速捕阁员是非法行为，提出了强烈抗议。黎元洪此时成为众矢之的。
6、曹、吴围绕罗案的直接交锋
由于内阁未经罢免，总统仅凭一面之词直接下令速捕阁员，不但超出了职权范围，也严重破坏了责任内阁制。各方对黎都不谅解。梁启超公开指责：“总统蹂躏人权。”
在西方国家有许多报纸指出：
“仅就此案情况而论，领事裁判权在目前的中国，实不可以撤销。”
罗文干被捕的第二天，王宠惠召开国务院紧急会议，斥责黎元洪不经司法部副署捕罗为犯法，阁议罗案应由检查厅依法办理，“实则严惩，虚则反坐”。还通电各省，说明逮捕罗文干的经过情形，请黎下令传吴景濂出庭对质。
“罗案”发生，使津保派与洛派之间的距离越拉越远。曹绝对信任吴的局面大打折扣，曹吴关系濒于破裂。事实证明，吴对曹是善始善终、忠诚如初的，他决非那种朝三暮四之徒。
作为北洋政府的财政总长与列强签订借款合同，司空见惯。
“就令罗文干不为财政总长，其他任何人为财政总长，亦必须办理此事，决无疑义。”
问题的关键是罗氏陷入曹吴失欢、直系分裂的政治漩涡中，做了牺牲品。
20日，总统府和国务院在居仁堂召开联席会议，讨论罗案。
王宠惠、顾维钧、孙丹林等主张立即释放罗文干。
高凌霨、张绍曾认为，合同未经阁议，捕罗有理。津保派与洛派泾渭分明。罗文干案发生后，洛派阁员向洛阳求救，吴佩孚当然不能置之不理。
20日，吴致黎元洪号电，痛责逮捕违法，甚至说：
“政事荒谬离奇，实所少见，罗案手续殊属不成事体。”
22日，黎为免于同洛吴决裂，就命汪大燮、孙宝琦等人向北京地方检察厅出具了一张保单，派自己的座车去迎接罗文干出狱。
但罗文干表示要待法律解决，并气愤地说：“如果我无罪，逮捕我的军警长官就有罪，岂能马马虎虎，蹂躏人权！”
黎元洪释放罗文干，讨好了洛吴，却使曹锟再也按捺不住，23日，他发出漾电：
顷接众议院清查办署财长罗文干，丧权误国，纳贿渎职，不胜诧异。罗文干身为阁员，丧权祸国，何以对友邦，更何以对国民，既经拿交法庭，应请大总统毅然独断，彻底根究，期无循饰，以固国权。
曹锟与吴佩孚直接交手了。曹建议组织特别法庭来审讯罗案。这时，早已对吴佩孚心怀不满的直系将领，甚至包括吴的嫡系萧耀南、张福来亦纷纷发出通电，对吴展开攻击，甚至表示“只知服从大帅、拥护大帅（曹）而不知其他”。
这种一边倒的局势使吴佩孚难于招架。25日，吴发径电表示：
第一，声明与王宠惠素不相识，仅于觐见元首时与之一面；第二，对罗案犯罪成立与否毫无成见，只是认为手续错误；第三，对曹巡阅始终服从，对元首始终拥护。
津、保派与洛派之争，使王宠惠左右为难，宣告辞职。11月29日，黎下令免王宠惠内阁总理职，由汪大燮署理内阁总理。罗案一直到1924年春才宣布罗文干无罪释放。津、保派联合反吴，一时占据上风。此后，津保派内部亦呈现分裂状态。
曹锟为了掩饰直系分裂的状况，曾向外传说：
“保、洛是铁一般的关系，如何分得开！子玉办错了事，我不说话谁来说话！以后不许任何人再谈保洛两个字！”
曹吴之间虽有分歧，但想武力统一中国的目标是一致的。
（正文完）
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