重庆市人大代表肖建建议：完善山区耕地保护机制
“耕地保护工作纳入各级政府年度考核事项全面推进，但耕地数量真实性存疑，耕地流失严重，现行涉农政策不利于耕地保护……”昨日，市人大代表，重庆市奉节县夔凤酒业有限公司技术总监、生产部负责人肖建告诉记者，他调研发现上述问题，多数山区客观存在耕地恢复补足难度大，对实际不是耕地的土地作为耕地进行保护等问题，因此，他在市六届人大三次会议上提出《完善山区耕地保护机制的建议》，建议全面摸清耕地底数，统筹涉农政策，防止耕地流出。
问题1：耕地数量不尽真实
“耕地的质量和数量真实性存疑，缺乏统一有效认定标准和程序。”肖建说，他调研发现受地形地貌影响，耕地质量较差。重庆市辖区内山多坡陡，两群地区呈典型的喀斯特地貌，耕地散、小、陡、远且含石量大，5亩以内的“巴掌地”“鸡窝地”占比超过60%，平均耕地图斑面积不足7亩。
从过往历史来看，两群地区耕地数量本来就少。重庆山多河多，地势沿山脉、河流起伏，南北高、中间低，构成以山地、丘陵为主的地表形态，据两群地区《地方志》《州府志》记载，奉节、巫山等区域自古就有“九山半水半分田”的表述。
从专业监测来看，耕地数量不尽真实。年度国土变更调查发现，部分耕地位于冲沟陡崖、天然林、经果林、石板坡等区域，最近，国家审计署《重庆市审计报告》指出，重庆市永久基本农田就存在划定不实的问题。2022年以来，各区县大力开展耕地恢复补足，加上林地、生态保护红线等管护区影响，部分区县可整治为耕地的潜力资源逐渐枯竭，余下的耕地潜力资源多为高陡坡、高含石量、偏远难行、土层稀薄或现状为经果林、山坪塘等地块。耕地划定不实加上耕地潜力资源枯竭，致使不能原址整改又无地可补，基层耕地保护困难、群众意见也大。
问题2：耕地流失严重
“因市场因素，耕地种植效益低导致耕地‘非粮化’流出严重。”肖建坦陈，重庆市辖区内特别是三峡库区山高坡陡、沟壑纵横、耕地细碎，农业机械化作业困难，2021年重庆市种粮亩均年纯收入486元，远低于全国824元的平均水平，种粮效益远低于果林种植收入。
“因政府因素，产业结构调整、易地搬迁、退耕还林导致耕地流失严重。”他说，2020年以前，脱贫攻坚期间，全市大力实施产业扶贫，指导发展500亩以上的特色效益农业，支持小水果、茶叶等产业发展，一大批贫困户实现稳定脱贫，脐橙树、脆李等最终成为脱贫群众的希望树、致富树，但同时也形成一大批成林成园的“非粮化”问题。脱贫攻坚期间的易地搬迁政策，将地处偏远、交通不便的原住民，整体搬迁至基础设施条件较好的居住地，人搬地未搬，形成整村整社耕地大面积无人耕种的情况，从而撂荒成林。2003年以来持续实施退耕还林政策，执行精细化程度不够导致存在偏差，将“良田好地”（坡度25度以下）退耕还林，导致耕地流失。
“人力因素，劳动力流失和人口老龄化导致耕地无人耕种。”他对奉节县的耕地情况了如指掌，2009年至2023年，年外出务工人数保持在30万人左右，也受市场因素影响，农村留守在家的绝大部分为老人和儿童，由于劳动力大量流失，耕地无人耕种导致撂荒严重，此问题今后会越来越严重。
此外，虽然国家对耕地和粮食种植进行补贴，但是在具体实施过程中，这些涉农政策并没有与耕地保护有效挂钩，存在对没有种植粮油作物或已撂荒耕地仍发放种粮直补和地力补贴的情况。
建议： 统筹涉农政策，防止耕地流出
“要应对上述问题，我建议全面摸清底数，实事求是划定。”肖建建议，市规划自然资源局牵头，市农业农村委、市财政局等部门配合，实事求是划定耕地，有种植果林树苗的，一律不划为耕地保有量范围，在应划尽划后还达不到耕地保有量的，再对有条件地区加大财政投入，进行高标准农田整治和全域土地综合整治补足耕地，确保守住耕地保有量目标。彻底改变当前对实际不是耕地的土地按照耕地进行保护的尴尬局面，从源头遏止砍树拔苗、填坑平塘、伤农毁林等负面舆情。
创新工作方式，保住耕地质量。建议市规划自然资源局和市林业局牵头，会同市生态环境局、市水利局、市农业农村委等部门，建立林草地与耕地等量置换机制，将退耕还林的和历史为“良田好地”的地块，或者居民聚集区附近有耕种意愿的林草地与坡度大于25度以上、无人种植区域耕地等量置换，在保证耕地、林地数量不减少的情况下，打通等量置换渠道。建议市规划自然资源局牵头，会同市发展改革委、市财政局、市农业农村委等部门，建立耕地有偿跨区域调剂。在确保耕地划定精准的情况下，全市探索实行耕地跨区域有偿调剂，对确因建设和产业结构调整需要占用耕地的，允许耕地跨区域有偿调剂。
统筹涉农政策，防止耕地流出。建议由市农业农村委牵头，会同市财政局等部门，全市统一出台实施细则，严格执行《耕地保护与利用资金管理办法》，将耕地地力保护补贴等原有涉农补贴与耕地保护直接挂钩，对没有种植粮油作物等不符合耕地标准的一律不得发放补贴。对今后可能新增的涉农补贴，在制定政策时优先考虑与耕地保护工作进行统筹衔接，明确工作导向。
记者 唐孝忠
