郡县制不是秦始皇发明的

——新视角读《史记》之六十四

文/宋玉山

秦始皇顺应历史潮流，结束了五百多年的战乱，把中国推向大一统时代。所以，明代思想家李贽称他为“千古一帝”。秦始皇最大的功绩，是他坚决废除分封制，坚持郡县制，建立了中央集权制度，奠定了中国两千多年政权机构的基本格局。这是他为中国社会发展做出的巨大贡献。

然而，具有重大进步意义的郡县制，却并不是秦始皇发明的，因为在秦始皇之前，就已经有了郡县制。

《史记》记载，消灭群雄，完成统一大业，那一年，秦始皇才三十九岁。人在盛年，建立了如此辉煌的业绩，自然是胸中得意。他召集群臣，商议帝号，以显扬功德。

丞相王绾、廷尉李斯等人商议后说：“从前，五帝的土地，纵横不过千里，外面还有夷服地区，天子不能控制。现在，您兴正义之师，讨伐四方残贼之人，平定天下，法令归于一统，这是亘古不曾有过的，三皇五帝也比不上。古代有天皇、地皇、泰皇，泰皇最尊贵。我们这些臣子，冒死献上尊号，称大王您为‘泰皇’，下命令称为‘诏书’。您看怎么样？”

秦始皇沉吟一会，说：“其余的都按你们所议的去办，只有这个‘泰皇’，可以去掉‘泰’字，留下‘皇’字，再加上‘帝’字，称为‘皇帝’。我就叫做始皇帝，后代称二世、三世直到万世，永远相传，没有穷尽。”可见，“皇帝”这个流行了几千年的尊称，就是秦始皇自己创造的。他认为自己的功劳，大过从前的“三皇五帝”，就从中各取一个字，构成了“皇帝”。

帝号很顺利地定下来了，可是，国家实行什么样的体制，却产生了较大分歧。丞相王绾等人说：“诸侯刚刚被打败，燕国、齐国、楚国地处偏远，不给它们设王，就无法镇抚那里。请封立各位皇子为王。”秦始皇把这个建议交给群臣商议，群臣都认为这样做有利。

廷尉李斯却有不同意见，说：“过去周朝搞分封，可他们的后代逐渐疏远了，互相攻击，像仇人一样，以至于造成多年的诸侯混战。现在天下靠您的神灵之威获得统一，都划分成了郡县，这样很容易控制。这才是使天下安定的好办法啊，千万不要再设置诸侯了。”

通过《史记》以上记载，可以看出两点：一是王绾提出的分封建议，并不是像周朝那样，在全国普遍实行，而是在燕、齐、楚等偏远之地才封王；二是李斯说得很明白，当时的天下，都已经划分成郡县了，而且控制得很好。

郡县制，是中国古代继宗法血缘分封制度之后，出现的以郡统县的两级地方行政制度。县的名称，早在西周时期就有了，不过，那个时候的县比郡大，“县有四郡”。真正的县制，起源于春秋初期的楚国。公元前741年，楚国熊通自封为楚武王。当时，楚国旁边有个弱小的权国。楚武王吞并了权国，改为权县，并在权县选拔人才做县伊。这是中国县制之肇始。

公元前598年，楚庄王讨伐陈国，就想把陈国也改成楚国的一个县。到春秋中后期，各诸侯国都开始实行县制了。但当时的县制，规格并不一致。有的县，直接归君主管理，有的则是卿大夫的封邑。公元前514年，晋国六卿把国君的宗族祁氏和羊舌氏灭掉，把他们的领地分成十个县，分别派六卿家族的人去管理，这说明当时晋国已经实行县制了。

郡制比县制要晚，起源于春秋中期的秦国。之后，晋、赵、吴等国相继设郡。但那个时候的郡，有的与县没有隶属关系，有的比县的地位低，到了战国时期，才有了郡管县的体制。战国末期，各国的郡县制已经很普遍了。乐毅打下齐国七十多座城池以后，就把它们都设置成了燕国的郡县。

秦国是较早设立郡县的国家，而且对郡县制的探讨比较成功。《史记》说，早在公元前688年，也就是东周初期，秦武公攻打邽、冀两地的戎族，就开始在杜、郑两地设县。公元前456年，秦厉共公派兵攻打大荔国，攻占了大荔王城邑，就在那里设置了频阴县。到秦孝公时期，商鞅变法的一个重要内容，就是在全国推行县制。商鞅把各个小乡小村合并为大县，每县设县令一人，全国共有四十一个县。这个时候，秦国的县制已经比较成熟了，它对于秦国的崛起和强盛，发挥了重要作用。

秦国的郡制，也设立得比较早。公元前321年，秦国攻占了楚国的汉中，夺取了六百里土地，就在那里设置了汉中郡。公元前278年，秦国攻占了楚国郢都，将郢都改成了南郡。第二年，又夺取了楚国的巫郡和江南，设立了黔中郡。这样，在秦昭王时期，秦国就在夺取的楚国地盘上，设置了三个郡。在吕不韦执政和秦始皇时期，更是每打下一个地方，就在那里设置郡县。秦国先后设置了三川郡、太原郡、东郡、颍川郡、南阳郡、会稽郡，等等。到秦始皇统一中原的时候，除了灭亡最晚的齐国以及燕国、楚国一些偏远地方尚未设置郡县，其余大部分地方，都已经实行郡县制了。这种新兴的行政体制，比起分封制来说，已经显示出了很强的生命力和优越性。

所以，秦始皇旗帜鲜明地支持了李斯的意见。秦始皇说：“以前，连年打仗，无止无休，天下人受苦，根本原因就是有那些诸侯王。现在，天下刚刚安定，如果再设诸侯王，就等于再次挑起战争，重新陷入混乱，这怎么能行呢？”

于是，秦始皇下令，经过规划调整，把全国分成三十六个郡，每郡设置郡守、郡尉、郡监；郡以下设县，万户以上的叫县令，不满万户的叫县长。郡守和县令或县长，直接由中央任命或罢免，不得世袭。秦始皇还改革了中央机构，皇帝之下设立三公九卿，都直接向皇帝负责。

郡县制虽然不是秦始皇发明的，但是，他坚定不移地坚持巩固了这一制度，彻底抛弃了分封制，这是一个巨大的历史性贡献。特别是秦始皇对郡县制进行充实完善，并以此为基础，建立了大一统的中央集权制度。

后来两千多年的历史表明，这套制度，在中国封建社会历史进程中发挥着决定性的作用。什么时候中央集权强大有力，什么时候国家就富强，社会就安定；反之，就会出现国家分裂、军阀混战、人民流离失所的悲苦景象。从这个意义上说，秦始皇这个“千古一帝”，确实是当之无愧的！

【作者简介】宋玉山，山东沂南人，1956年生，曲阜师范学院中文系毕业，中共党员，山东省作家协会会员。历任茌平县委宣传部新闻干事，农工部副部长，王老乡乡长，县委办公室副主任，聊城市委组织部科长，聊城市委办公室科长，茌平县委常委、组织部长，县委副书记，聊城市统计局长，聊城市教育局长，甘肃省委政研室副主任，国家行政学院研究室主任，山东省委副秘书长、政研室主任、省委新闻发言人，山东省人大常委等职。获山东省优秀共产党员、山东省五一劳动奖章等荣誉称号，高校特聘教授。2019年退休后，撰写《新视角读二十六史丛书》，共13册、300万字，由中国文史出版社出版发行。喜马拉雅平台将该书以“精读中国历史”为题播出，目前听众达2.1亿人次。