《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百四十六条：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”。“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”。

本条是关于国家所有权的一般规定，是对国家所有权的定位作出的规定。

（续一）

(一)国家所有权的内涵

国家所有权，是指国家对财产享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”本条是对物权法第四十五条的沿袭。从物权法的体系看，第四十五条到第五十五条都是对国有财产范围的规定。

在法律上，国家有两种不同法律地位，一是作为公法主体的国家，一是作为私法主体的国家。作为公法主体的国家，拥有和行使国家公权力。作为私法主体的国家，拥有和行使国家的民事权利，主要是财产所有权。国家作为公法主体的地位，以及公权力的行使，由宪法规定；国家作为民法主体的地位，以及国家财产所有权的行使，由民法规定。

(二)国家所有权的正当性基础

国家作为法律关系的主体对一些财产享有所有权，是国家从事正常活动的物质基础。国家所从事的活动包括行政活动、民事活动、外事活动等，但国家对其财产享有的所有权应当理解为占有、支配、收益和处分的权利，它可以因享有所有权而从事相应的活动，也可以因享有所有权而不参与其他活动，但这并不能否认其对财产的所有权，也就是说，国家所有权仍然是完全意义上的民法所有权，至于一定要把它与所有制联系起来，完全是从历史的侧面进出，而没有直面问题的本质。

即使像梵蒂冈这样的小国家也是要有财产的，如果没有财产便不能称其为国家，拥有土地矿藏等自然资源是成为国家的必要前提，即国家要有一定地域，没有一定的地域便不能称其为国家，充其量只能成为流亡政府。“人们推定国家占有某一限定的领土是国家的实质。”

因此，应当从这个层面来认识国家所有权，并不是一定要求其流转才是民法上的所有权。国家具有主体上的特殊性，并不能否认其成为财产所有权主体，更不能仅用民法流转的关系来衡量其是否为民事主体， 因为国家的财产本来就不是全部用来流转的，但这些都不能否认国家所有权不是 民法性质。国家作为所有权主体，对其财产享有绝对权、排他权、支配权，国家有权支配其物并排除他人干涉，这些都完全符合民法上的所有权的特征。国家所有权的性质仍然是所有权，与所有制仍然是两个问题，与所有权制度也是不同层面的问题。

由社会主义基本经济制度所决定，我国《物权法》对国家所有权作了较为详细的规定。这些规定明确了国家所有权的行使主体、国有财产范围，强化了对国家财产的保护，这对壮大国有经济、增强国家的经济实力具有重要意义。而这些规定符合马克思主义的国家学说，马克思主义关于社会主义必须建立国家所有权的理论主要包括以下内容：

(1)只有建立了国家所有权，才能使全体人民乃至全社会的共同利益得到维护和保障，从而有效地协调个人利益和社会公共利益之间的矛盾，使社会向着有利于全体人民共同需要的方向发展。(2)只有建立国家所 有权，使主要生产资料由国家掌握，才能根本消除私有制和社会化大生产之间的 矛盾，消除经济危机，使整个社会的生产有计划按比例的进行。(3)只有建立国家所有权，才能使资产阶级凭借资本所有制进行剥削的现象归于消灭，从而为实现社会成员共同占有生产资料、以劳动为中心、按劳分配、人人平等的新型经济 制度奠定基础。

国家所有权具有如下特征：

（1）.国家所有权主体的明确性

国家所有权的主体是代表全体人民利益和意志的国家。国家机关、企事业单位、集体和个人，都不能与国家分享所有权。国家既是主权的享有者、政权的承担者，也是国有财产的归属者。所以，国家所有权的主体本身具有多重性，但国家作为财产权的主体存在时，与其作为主权者的身份应当是分离的。

《物权法》第四十五条第二款及本条第二款均规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”根据这一规定可知，国务院代表国家行使所有权，国务院应在法律规定范围内行使权利，并受最高权力机关监督。

国务院根据相应的规范性文件授权有关部门和地方人民政府行使相关权利，比如《土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”

国家所有权的主体是清晰的，就是国家，国务院代表国家行使所有权，国 院又根据相关法律授权有关机构或部门行使相应的权利。并非国家财产所有权的权能全部由代表国家的国务院行使，所有权及其权能是可以分离的，这是国家所有权与相应的权能相分离的理论基础。从这个意义上说，所有权与经营权相分离的理论，即“两权分离”的理论原本无懈可击。批评此理论的观点其实没有认清“两权分离”的本质所在及其理论基础，没有认清所有权的行使方式是多样的这个基本规则。

（2）.国家所有权的客体的广泛性

国家所有权的客体具有无限广泛性，某些关系国计民生和国家安全的重要财产，如矿藏、水流、军事设施等，只能为国家专有。一切全民所有制财产，不管是由国家直接占有，或是由国家机关、企事业单位、集体、个人占有，都是国家所有权的统一的客体。

构成国家所有权客体的财产有：(1)国家专有财产包括矿藏、水流、军事设施、海域、无线电频谱资源等财产。(2)国家专营的铁路、航空、港口、邮电、广播、电视等企事业及设施；国家所有的土地、森林、草原、滩涂、水面等自然资源；国家机关和国营企事业单位占有的财产；国家所有的文化、科学、教育、卫生、体育等公共设施；国家所有的历史文物；国家在国外的财产及国家所有的其他财产。

国有财产类型繁多，《物权法》并没有根据具体财产的经济和社会功能，建立有所区别的财产权制度，并规定与之相适应的法律规范。实践中，许多地方在行使国家所有权时，不严格区分国有财产的类型，普遍运用市场机制，一味地追求经济效益，忽视了对人民群众公共财产权利的保护，助长了一些人肆意牟取个人和集团利益、毁损和侵占国有财产的行为。

因此，如何认识国家所有权的性质，界定国有财产的类型，区分政府在不同场合下的法律地位和权利，协调国家所有权的内部结构，成为正确实施《物权法》的关键所在。

（3）.国家所有权的行使方式的多样

国家所有权的内容，与其他类型的所有权一样，包括占有、使用、收益、处分等权能。但国家行使所有权的方法却不同于其他所有权形式，即国家通常并不 直接占有国有财产，而是将其绝大部分交由国家机关、企事业单位占有、使用并经营管理或者依法交由集体、个人占有、使用、收益并享有法律范围内的处分权，这些方式都是国家所有权的行使方式，因此，与其它所有权的类型相比，国家所有权的行使方式具有多样性的特点。

国家授权他人经营管理、占有、使用的行为，制定法律或颁发具体管理文件确定经营人、管理人、使用人权利义务界限的行为，运用政权的力量维护他们合法权益，监督他们认真履行对国家的义务的行为，就是国家行使财产所有权的行为。

(一)关于国家所有权性质的争论

关于国家所有权的性质，概括起来，有以下几种不同的观点：

第一种观点认为是公权力。

“国家财产包括不能进入或者尚未进入民事领域的财产(包括为国家享有所有权的财产)与进入民事领域的财产两部分。国家通过投资或者拨款而进入国有企业或其他企业以及行政机关、事业单位的财产，除公有物及公用物之外，国家即丧失其所有权，财产所有权归国有企业等私法人或者行政机关等公法人享有，国家享有投资人或者设立人的权益。国家所有权或者由宪法或其他公法直接创设，或者关涉公共利益，故其性质为公权而非私权，不具备私权特征且基本不适用物权法的具体规则。民法为私法，重在保护私的利益，公法领域的国家财产应由公法加以规定和保护。”

第二种观点认为兼具公权力和私权利的性质。

传统民法上的所有权是私权的一种，根源于社会分工和商品交换，是自然法学思想与启蒙运动相结合的产物。 通常产生于商品交易过程中自愿的契约安排，其客体是某种具体的物品或服务， 具有可转让性、可分割性和可依法剥夺性等特点。我国《物权法》上的国家所有权则不同，它已明确包含了行政权力，部分地体现了国家权力的本质特征。如对于专属国家的自然资源或公共用财产所有权，就不直接具有私权性质，这些财产不得进行转让，不适用取得时效制度，不得被纳入破产财产，不得被强制执行。

可见，《物权法》上关于物权的一般规则，除了国有经营性财产所有权外，对于国家专属财产所有权大多是不适用的。国家所有权与传统民法上的所有权并非仅表现在主体和客体的不同上，二者在权利性质以及权能结构、行使方式和法律保护等基本规则方面也存在实质上的差别。

由此看来，国家所有权在权利结构上，全体人民是权利主体，政府是权利的行使主体，而每一个社会成员对那些公共用国有财产享有自由使用权，国家所有权对人民群众不应是法律的神话。国家所有权针对不同的财产客体，其权利的性质是不同的，它们既有私权利，又有公权力， 但所维护的都是社会公共利益。

第三种观点认为是私权利。“无论所有权的主体为国家、集体还是个人，所有权的性质均是相同的，即民法上的所有权，各类所有权的法律性质均为私权。”

(二)国家所有权的性质是私权利

关于上述争论，笔者赞同第三种观点，也就是说，国家所有权的性质是私权，是民法上的权利。无论国家所有权、集体所有权、还是个人所有权，它们都是所有权，都是指权利人享有直接支配并排他的权利，都包含占有、使用、收益和处分的权能，其性质是相同的，否则便违反逻辑上的同一律。声称此所有权是所有权，而彼所有权却不是所有权，亦即此所有权的性质不同于彼所有权的性质，陷入“白马非马”论的误区。

就我国所有权立法来看，某些财产可以作为国家所有权的客体，却不能作为个人所有权的客体，如土地资源、矿产资源等。应该说，这并不代表国家所有权和一般所有权的客体在本质上有所差异，只是国家出于一定的公共利益的需要， 对个人所有权的客体范围做出一种立法限制。

自然资源是特殊的所有权客体，原则上不能为私人所有，但有些资本主义国家将其规定为私人所有，但无论怎样规定，都一定不是对自然资源的全部规定为私人所有。到20世纪50年代，美国联邦政府仍然是最大的土地所有权人，拥有超过四亿英亩的土地，大多数是森林和草地。加拿大公有土地占全国土地的90%。至于说国家所有权不适用时效取得、进行特殊保护等问题，这完全是制度设计的问题，与所有权的性质根本是风马牛不相及的两个问题。

之所以认为国家所有权的性质是私权利，是因为从所有权的本来意义解释， 国家对其所有的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，国家所有权具有支配 性和排他性，是绝对权，因此国家所有权的性质仍然是私权利。同私人权利一样，国家所代表的大众权利也必须得到保护，也就是说，国家所有权的享有与私人所有权的享有具有相同的性质，区别主要在于行使方式的不同，有些国家所有权的行使需要依赖公权力，或者说依赖行政权力的运作。

但这是问题的另一个方面， 是从权利的行使角度研究问题，而不是从权利的性质角度研究问题，这是异常分明的两个问题。因此，只要用相同的标准去看待国家所有权问题，国家所有权便具有私权性质。只有明确了国家所有权的私权利性质，划定其范围，大量的国有资产才不会遭遇全民所有实际无人所有的尴尬境遇，才能得到充分合理的保护和利用。在当下的中国，虽然法律规定了很多措施，对国家所有的财产进行特殊保护，实际上却出现了大量国有资产流失的现象，这应该是不争的事实，导致这些现象的原因，可能主要是因为没有把国家所有权当作真正意义上的所有权，试想，如果对这些财产像对私人财产那样保护，会造成如此泛滥的流失现象吗?因此， 还是回到问题的本源，国家所有权也具有支配性和排他性，也是私权利，应当切实予以保护。

(三)财产是否流通与所有权的性质无关

至于说“国家所有的部分财产不能进入流通领域，因此这一部分的财产所有权不具有私权性质 ” 的 观点 , 笔者认为是不妥当的 ， 因 为 ， 是否将财产纳入流通领域，是所有权的行使内容，而与所有权的性质无关。所有权人可以将自己的 财产纳入流通领域，也可以不将自己的财产纳入流通领域，决定自己的财产不去流通，本来就是在行使所有权，是静态的权利行使状态，这本是所有权内涵的题 中应有之义，是由所有权本身决定的。

国家如此，自然人也是如此，并非每个自 然人的每项财产都是用来流通的，对于那些没有流通的财产，不能说作为所有权主体的自然人不享有所有权，更不能说其所有权的性质不是私权利。正如一个自然人，“良田万顷，日食三餐；大厦千座，夜眠八尺”。但他不一定非要用这些财产去交易。

如果非要强调国家所有的财产有些是不进入流通领域的性质，则是把问题带到了“所有权的行使”的非常狭小的范围和领域，从而脱离了关于“所有权的性质”的讨论。其实所有权的行使本来就不是一定要使财产流通起来，没有进入流通领域或流通环节的财产仍然是权利主体享有所有权的财产，也就是说，是否享有所有权是问题的一个方面，怎样行使所有权是问题的另一个方面。本来是逻辑清晰的法律关系，经由反复解说，好像不清晰了，其实如果再把问题拿回其本源来探讨，可能问题便又逐渐清晰起来。因此否认国家所有权是私权的观点是不妥当的，甚至认为“兼有私权利和公权力的特征”的观点本来就是混淆概念 的结果 。

只有明确国家所有权的私权性质，才能切实保护国家所有权。国家行使所有权的领域分为两个部分，一个是在行政管理领域行使所有权，另一个是在民事活动领域行使所有权。就行政管理领域而言，国家行使所有权时与其他法律关系主体所形成的法律关系不是民事法律关系，不存在主体地位平等的问题，但这并不影响国家所有权的私权性质，权利的性质与权利的行使是一个问题的两个方面，不能混为一谈。

就民事活动领域而言，国家行使所有权时与其他民事主体所形成 的法律关系是民事法律关系，具有主体地位平等性，在民事法律关系中，关于国家所有权的权利性质和权利行使，一般没有疑问。“在市民社会领域，国家是作为一个平等的市场主体出现的，在这个时候，我们可以说国家享有的财产权利是一 种私权利。除了涉及公共利益的时候，他的人格同私人是平等的，它的权利和私 人享有的权利别无二致，应该平等对待。”

(四) 国家的 “公法人格 ”并不影响国家所有权的私权利性质

在不同的法律关系领域中，国家所具有的法律人格不同，在行政管理领域中，国家具有“公法人格”的性质，在民事活动领域中，国家具有“私法人格”的性质，但无论是哪种性质的法律人格，都是国家所有权的行使方式不同，都不影响国家所有权的私权利性质。

“国家不仅扮演主权者的角色，也扮演着经济管理者、公共管理者的角色，参与经济活动以实现国有财产保值增值，调节社会秩序，为国民提供社会福利。既然国家需要实现多重功能，就须参与不同的法律关系，国家的法律人格也充分得以体现。

(1)公法人格。是指国家参与公法法律关系，成为公法法律关系主体的资格。国家的公法人格是其法律关系主体的常态，通常意义上的国家，主要是就公法意义上的国家而言的。从国家主权理论而言，可发现国家公法人格无处不在。对内关系方面，国家的行政管理、经济管理、立法以及司法审判等职能，均体现着国家的公法人格。对外关系方面，国家在国际法上的法律人格是国家公法人格的重要表征。无论对内亦或对外，国家的公法人格均体现为国家行使公权之行为。

(2)私法人格。是指国家成为私法法律关系主体的资格。国家除作为公权执掌者外，还可以私法人格参与社会经济生活。国家为筹资而向私人举债，是国家作为民事主体的最初表现。就国家职能变迁而言，以及商品经济的发展，国家参与社会经济生活的范围得以逐步扩展。国家的私法人格表 现为国家享有并行使私权之行为。

在此需要特别强调关于国家在行政管理领域中的所有权行使，以便进一步说明国家所有权的性质与国家所有权的行使是不同性质的两个问题。可以说，设立国家所有权制度的目的是为了公共利益的实现，为社会提供公共物品。公共物品是与私人物品相对立的。公共物品是指那些在消费上具有非竞争性与非排他性的物品。公共物品一般应当由政府提供。

因公共物品的受益主体具有多数性和不特定性，因此一般民事主体不愿意、也没有能力提供社会所需要的公共物品。也就是说，市场本身不可能实现公共物品的有效供给，而寄希望于一般民事主体的民事行为而保证公共利益的实现是不现实的。目前农村出现的部分凋敝现象可以归结为应当提供公共物品的主体缺位，国家有关部门的不作为难辞其咎。

由于私人民事主体并不提供社会所必需的公共物品，因此只有国家才能负担起公共利益的维护者这个神圣职责。“国家作为一个抽象的实体，并没有自身独立的特殊利益，它的利益存在于众多的个体之间，国家对公共利益的维护最终还是为了维护私人利益的有效实现”。

事实上，国家所有权并非是社会主义国家的特有产物，任何国家为了整个社会利益和公共事业的需要，都必须以享有一定的国家财产作为保障，同时国家财产也是实现国家公共权利的物质基础。只不过在不同的社会制度下，国家所有权在物权法中的地位是不一样的。在私有制条件下，国家占有财产的目的主要是用于公共福祉的实现，通常并不介入和主导具体的生产、经营活动。而在公有制条件下，国有财产的客体范围的广泛性和国有经济在社会经济中的特殊地位，决定了国有财产必然介入具体生产经营活动之中，在此环境下，国家的私法地位比在私有制环境下显得更加重要。

国家作为人类社会发展过程中的特有现象，本来就是一定的历史阶段的产物，就其主权特征而言，仍然是与其他国家相同的，并没有说此一国家特殊，而彼一国家就不特殊。所以说，国家是特别的法律关系主体，国家所有权也是民法上的所有权，也是私法权利。

进一步说，判断权利的性质应当是在具体的法律关系中进行，国家行使管理权时，便进入了公法领域，其行使的权力是公权力，但并不影响其所有权的私权性质；国家以其一部分财产从事营利性活动时，其行使的权利是私权利，因为所从事的法律关系是私权法律关系，或者说是民商事法律关系，这时它对财产享有的支配权和排他权是权利。

因此，问题的根本似乎并不在于它对物的支配权究竟为私权利还是公权力，而在于它对物的支配权是如何行使的或者说是在什么样的法律关系中行使对物的支配权。因此，到此处为止，关于国家对其财产所享有的支配权和排他权的性质应该是清楚的，也就是说国家对其财产享有的支配权和排他权仍然是民法上的所有权。

国家所有权的性质是私权利，是民法上的所有权，但国家所有权的客体具有特殊性，因此，针对不同的客体，国家所有权的行使规则存在差异，对有些客体行使所有权时表现为公权力的行使，对有些客体行使所有权时表现为私权利的行使，正是由于存在上述差异，因此有必要在此论述国家所有权的不同行使规则。

划分国家公产与国家私产，以实现对国家所有权分类规范的模式，对我国国家所有权的行使，具有借鉴意义。构建合理的国家所有权行使体系，应结合国有财产的形式及追求的目标函数不同，将国家所有权的客体划分为公用性财产、经营性财产及资源性财产，从而加以分类规范。

公用性财产，主要包括公有物以及公用物两类。公用性财产应立足于为政府机构或一般公众服务之目的，避免非公共目的的使用。

经营性财产，主要指进入市场领域，参与市场竞争的国有财产，保值增值是经营性财产权利行使的首要目标。

资源性财产，则是指为国家所有的自然资源，如土地、水资源以及矿藏等。资源性财产既有较强的稀缺性，又有较高的价值性，应使资源性财产的利用与保护相协调，坚持可持续发展理念。

根据国家所有权客体的不同性质，人们将国家所有权的客体进行了不同的分类，有学者将国家财产分为进入民事生活领域的财产与不能进入或者尚未进入民事生活领域的财产；有学者将国家财产分为国有自然资源、国有公共财产和国有营运财产；有学者将国有财产分为资源型财产、营利型财产、非营利性财产。

这些不同的分类基本是表述不同、但分类标准基本一致的，也就是以国家所有权的客体能否流通以及是否以其营利为标准的，据此，根据客体性质不同，将国家所有权分为自然资源的国家所有权、非经营性资产的国家所有权和经营性资产的国家所有权三类，并按照不同的客体探讨不同的国家所有权行使规则。

（一）自然资源的国家所有权行使规则

自然资源，是指能为人类利用的、与自然环境之间具有相互的生态联系的一切物质与能量。为了获得政治独立的基础保障，发展中国家积极要求国家对自然资源的永久主权。作为充分主权之固有权利的一部分，国家对其境内的自然资源所有权及其相关的处置权，一直是国际社会作为一个整体承认的主权原则的一部分，即经济主权。

二战后，新独立的国家通常选择自然资源国家所有权制度，其主要原因就是维护经济主权，避免自然资源为外国资本所控制。

自然资源虽是人类生存和发展的物质基础，但它不同于传统民法上一般的“物”，以有体物为基础构建的物权体系，已不能完全实现对自然资源的法律调整。自然资源作为国家所有权的客体，具有财产属性和资源属性。自然资源的整体性和公共性特征，使得有些自然资源不宜作为商品进行交易，由此发生的财产关系也不宜接受私法性规范的调整。

自然资源具有公共物品和私人物品的特征，自然资源国家所有权交织着复杂的公共利益和私人利益。无论是以调整市场经济中私主体的利益为己任的私法，还是以捍卫公共利益为目标的公法，在调整自然资源国家所有权关系上都存在着先天的片面性。

自然资源国家所有权并不是一个单纯的民法问题，它具有私法的基因，却注定离不开公法的规范。实际上，当代国家有关自然资源国家所有权的规定，没有局限于民法领域，而是大量出现在宪法、行政法、自然资源单行法中。以水资源为例，水资源的国家所有权普遍是通过各国的宪法、水法来宣告的。

（二）非经营性资产的国家所有权的行使规则

一般认为，非经营性资产包括公有物和公用物。

国家通过行政拨款或者其他方式交给国家机关或者事业单位的资产，除公有物（为公众服务的目的而由政府机构使用的物，如政府机关的建筑物、军事设施等），以及公用物（为一般公众所使用的物，如公共道路、桥梁、公园等）之外，即被视为这些‘公法人'的财产，为其进行民事活动的物质基础。

公有物和公用物是纯粹为了社会管理和公共利益而设定的物，这些财产是社会公共财产，因此其使用权应当向社会公众开放。公有物和公用物所有权的行使，必须符合公共利益的要求，不能用作投资或其他经营活动。民众对公物的一般使用，无须特别批准，也无须支付对价。民众享有的这种使用权，是由法律规定或由命名确定的，所以具有公法性质，应属于公权力，它的行使在特定的范围内没有排他性，也不适合市场法则。公物的使用原则上是无偿的，收取费用只是例外，且需经法律的授权。这种收取费用的性质应属于公法性质，而非私法上所付的报酬。

国家授权国家机关、事业单位对其直接支配的财产在法律、行政法规规定的范围内，享有一定支配的权利。例如，《物权法》规定事业单位可以享有收益权，而国家机关不能享有收益权。未经许可并依照法定的程序，国家机关和事业单位都不能擅自处分国有财产。

《物权法》第五十三条规定：“国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。”《物权法》第五十四条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”

（三）经营性资产的国家所有权的行使规则

国家投资的企业，对其占有的国有财产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。但国家也应当依据法律、章程等的规定，对企业支配的财产享有权利。

对于国家出资的法人财产，可以分为两种类型，即由中央政府出资设立的企业和由地方政府出资设立的企业。《物权法》第五十五条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”

国家出资设立的企业可以分为两种情况：一是国家单独出资设立的企业；二是国家与其他主体共同出资设立的企业，包括国家控股、参股的企业。

有观点认为，民法上的企业法人制度，要求法人组织必须具备独立财产，而国有企业要获得民事权利主体资格，就必须拥有其财产的所有权。将国有企业的财产认定为国家财产的观点，是错误的。国有企业的财产所有权应归属于国有企业法人，国家对国有企业享有的股权，才是国家财产。国家财产一旦进入民事领域，则转化为国有企业等民事主体的财产，国家丧失其所有权，该部分财产本身在法律上即不再成为国家财产，也不再代表国家利益或者公共利益，而被视为一种私的利益。①笔者认为，这一观点并不符合我国现行法律的规定。

《物权法》第六十八条第一款规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”其含义可分解如下：（1）企业法人享有独立的财产权。企业法人享有独立的财产权是其从事民事活动的基础，也是其独立承担民事责任的物质条件。（2）企业法人只能在法律、行政法规和章程规定的范围内独立享有财产权利。（3）企业法人享有的财产权是受限制的财产权。根据《物权法》第六十八条的规定，并没有承认企业法人对其财产享有所有权。“这主要是因为其财产权要受到严格的限制，还不是一种完整的所有权，或者说是受到严格限制的所有权。”

国有营运资产，是指国务院和各级政府有权直接掌控的国有企业财产，既包括有形财产，也包括无形财产。

国家出资的企业，可以分为两类：一是直接用于公共事业的公用企业，如自来水公司、煤气公司、公共交通公司等，这些企业的营运不以营利为目的，以国有资产的保值为原则；二是间接用于公共目的的商业公司，如汽车制造公司、国营百货公司、商业银行、外贸公司等，这些企业的营运以营利为目的，以国有资产的增值为原则。上述企业的营运均由私法调整，政府的出资行为和国家出资企业的营运行为均为私法行为。

在市场经济条件下，任何经营资产就其本质而论并非社会的公共财产，而是一种私营财产，即使这种资产来源于公共权力机构。因为，企业必须首先保障并追求其独立利益，而不是社会利益。这一点，我们不但可以清楚地从我国的铁路、民航、电信等行政垄断性企业不顾民众抱怨的经营行为中看出来，而且也能从其他各种国有企业的营利行为中看出来。

平等原则是就经营性国有财产而言的，并不及于国有财产的全部。公用性国有财产以及资源性国有财产，与经营性国有财产负载的使命截然不同。

以市场经济为基础的现代民法的确崇尚所有权的平等性要求，但这仅仅是针对进入市场经济领域的财产而言的，游离于市场经济之外的国有财产又怎能同市场经济内的国有财产讲究平等呢？因为社会规则和经济规则在运作理念上的差异必然要在民法中体现出来。”因此，针对不同性质的国有财产做出不同的规定，绝不意味着否定平等原则。

关于国家经营性资产的所有权行使问题，应当严格限制行政权力越界，否则，权利的行使将遭遇多方掣肘。但同时应当注意到，公法人应当切实维护国家经营性资产的相关权利，避免国家经营性资产的不必要损失。

综上，国家所有权是民法上的所有权，具有支配性和排他性，是绝对权，与其他民事主体的所有权的性质一样，是私权利。由于国家所有权的客体不同，因此，国家所有权的行使规则也就不同。国家所有权的性质与国家所有权的行使是两个问题，不能因为国家所有权的行使规则不同，而认为国家所有权的性质具有多重性，也就是说，不存在国家所有权性质“分裂”的问题。