内蒙古自治区的西部原为绥远省，它北与蒙古人民共和国接壤，南与山西、陕西毗连，东邻察哈尔、西界宁夏，省会设于归绥市(今呼和浩特)。全境幅员辽阔，地形复杂，自古以来，便是我国北方游牧民族繁衍生息之所。明代中叶以后，即为蒙古诸部驻牧之地。

绥远地区有异于其它各省最明显的特点，莫过于同一地域内设立旗县双重政权，实行蒙汉分治的政策。这种特殊政权制度的建立，始于清代初年，民国沿袭，前后延续二百几十年。它对这一地区的民族关系与政治、经济、文化的发展，都产生过重大的影响。笔者先后在绥远省民政厅和内蒙古自治区民政厅工作，曾参与其事，并涉猎了有关资料。因此，愿为此文，略志其事，以供史学界研究这一地区政权沿革之参考。清代创制的由来 改部建立旗制，据绥远统志稿所载：“明中叶以后，自察哈尔以西至河套西界，自边墙以内至于漠南，尽为元裔达延汗之子所分据。”及至满族崛起辽东，先后并吞了东北蒙古各部。察哈尔部林丹汗抗清最力，于是天聪六年聪皇太极率兵征服察哈尔，逐走林丹汗。清兵远达归化，西定土默特部，编为二旗，以其部长为左右翼都统，这是绥远地区改蒙古各部，建立旗制之肇始。其后，鄂尔多斯及山后各部，也都相继归附。迨顺治入关，平定全国后，经康熙、雍正，乾隆诸朝的治理，绥远地区日趋安定，清政府遂根据蒙古各部所辖土地多少，人口众寡，渐次划分牧地，改部编旗。并按照蒙古部长为清代建国效劳的功绩大小，地位高低，各授以札萨克，亲王、郡王、镇国公、辅国公、贝勒、贝子、台吉等掌旗。还根据地域合数旗为一盟。绥远境内盟旗划分的情况如下： 乌兰察布盟，管辖四子王、乌拉特前，乌拉特中、乌拉特后、喀尔喀右(达尔罕)、茂明安等六旗。 伊克昭盟，管辖左翼中(郡王旗)，左翼前(准格尔旗)，左翼后(达拉特旗)、右翼前(乌审旗)、右翼中(鄂托克旗)、右翼前末(扎萨克旗)右翼后(杭锦旗)等七旗。 土默特特别左、右翼旗(凡不隶于盟的旗皆谓之特别旗)。直至民国26年又从察哈尔省划归绥远省四个右翼旗，即右翼正黄旗、右翼正红旗、右翼镶红旗，右翼镶三旗。 设厅治道。绥远地区、自清入关，经顺治、康熙诸朝怀柔安抚、日趋安定繁荣。明代严禁汉民出塞的禁令，亦几近废弛。于是内地往来商人，春来秋归的农民，也都由流动而渐进于定居，由孤身而渐成家室。及至雍正、乾隆之际，绥远地区接近内地的各旗，已成为农牧并营，蒙汉杂居的地方。起初，出塞汉民，相沿旧习，均被治于所在之旗。后来清政府鉴于农商益众、民事日繁，并且让农商在向蒙旗租地纳租的同时，还应对清廷负担一切义务。乃设厅治道，专管汉、回等民族事务，原来的蒙旗，只管蒙民事务。自此旗厅权限分治，旗厅并存的特殊状况开始形成。这实际上是清政府为了加强其封建统治、限制蒙旗王公权力，防止尾大不掉的政治需要。 根据这一宗旨，清雍正元年(1723年)于土默特旗境内开始设立归化理事厅同知，隶属山西朔平府。乾隆四年(1739年)又设绥远城理事同知及五路协理通判。六年(1741年)设归绥道，辖归化、绥远城理事厅同知及归化、萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河、善岱、昆都仑筹七个协理通判。后来裁撤了善岱和归化通判。同治四年(1865年)以归化、萨拉齐、托克托、和林格尔、清水河为口外五厅，皆设于土默特旗境内。光绪十年(1884年)，又以原设于察哈尔右翼四旗境内，隶属大同府的丰镇厅、宁远厅改隶归绥道。二十九年(1903年)，因绥远地区垦地日广，农户剧增，于是以丰镇的东部区域设兴和厅，以宁远的北部地区设陶林厅，以归化的山后地区设武川厅，以萨拉齐西部后套地区设五原厅。1906年，又辟鄂尔多斯中部，设置东胜厅。这就是清代设置的归绥道十二厅，以归化为归绥道之首邑。至此，清政府在绥远地区完成和确立了旗厅并存、蒙汉分治的政权制度。 另外，清政府在盟旗、道厅之上，还设有绥远城将军衙署。乾隆四年(1739年)，建成绥远城及绥远城将军衙署。驻节这个衙署的将军，法定名号为“建威”将军，官阶为正一品，兼辖右卫(今山西右玉)及归化城。在清廷民族压迫政策下，作为监视边疆蒙汉官吏，具有都护性质的绥远城将军，拥有很大权力，他既不同于一般的汉族边疆大吏，也不同于一般驻防内地的满八旗军，除了统率绥远城驻防的八旗官兵，节制绥远地区伊克昭盟、乌三察布盟各旗、土默特旗及归绥道十二厅外，遇有战争，还具有调遣宣化、大同二镇(总兵)，节制沿边道、厅的权力。可见绥远城将军是以国家大帅身份驻屯这里来管辖绥远地区军政大事的，这对于强化清政府对边疆地区的封建统治，起了重要的作用。民国沿袭、改头换面 孙中山先生领导辛亥革命，推翻帝制，建立民国，开创了中华民族历史的新纪元。绥远地区旗厅并存，蒙汉分治的封建制度，理应随之改革废除。但是，民国政权不久却落入逊清军阀袁世凯之手，自然不会改革旧制，实行新政。而蒙旗王公，一时不知底细，唯恐失去封建特权，终日惶惶不安。这时，外蒙的哲布尊丹巴活佛，宣布蒙古独立，通牒内蒙各王公，并出兵进行威胁，绥远地区的王公，有的即与外蒙信使往来，蠢蠹欲动；有的则脚踩两只船以观风向。他们的主张是，不论归附哪一方面，以能保住王公世袭制度为是。这使北京的民国当局大为震动，袁世凯老谋深算，野心勃勃，正在全力对付革命党，为他复辟铺平道路。自不愿边疆再生事端，而去分散精力。于是顺从蒙古王公之意，宣布清定蒙旗制度不变，继续保持蒙古王公掌管旗政，世袭封建特权。入侵绥远地区的外蒙兵随即撤走，一度混乱的局势得到了稳定。其后军阀混战，全国大乱，无暇顾及蒙事，只能维持旧制而已。蒋介石在南京上台后，仍然推行民族压迫政策，继承发展了逊清制度。所以整个民国时代，基本上沿袭了清制，只是改头换面，将清代旗厅并存，改为旗县并存。

民国元年(19l2年)，改归绥道为观察使、副都统，设立绥远特别行政区，以绥远将军为军政长官，置军政、民政二厅，与山西分治。是年改宁远县为凉城县，复以绥远归化合并，改称归绥县。民国3年(1914年)，改绥远将军为都统，并增设道尹，以任民政。增设土默特旗总管(原归化城副都统，专管土默特旗政的长官)以统蒙众。民国4年(1915年)，划出武川所辖原茂明安旗的部分地区和萨拉齐所辖原乌拉特东公旗的部分地区，设置固阳设治局。民国11年(1922年)划出萨拉齐县所属包头镇及附近土默特旗、乌拉特东、西公旗与伊盟达拉特旗的部分地区，设置包头设治局。民国14年(1925年)，划出包头和五原接壤的后套东部地区，设置安北设治局。上述新增设治局，皆于设治年限届满后，次第升格为县。 民国18年(1929年)，绥远特别行政区，改建为绥远省。国民党中央政府，并将原设于察哈尔右翼四旗境内的丰镇、兴和、凉城、陶林及集宁五县，又划归绥远省管辖。民国19年 (1930年)，绥远省又将与宁夏省界隔河相望的伊克昭盟西部临黄河地区，设立沃野设治局 (今宁夏陶乐县)。民国26年3月(1937年)国民政府电令，又将察哈尔右翼四旗改隶绥远省管辖。 “七七”事变不久，日本侵略军占领了包头以东地区，绥远省政府辗转西迁河套陕坝。先后在伊盟杭锦旗与鄂托克旗之间部分地区设立了桃力民办事处，于达拉特旗境内设立了达拉特民众组训处，管辖当地汉民。实际上执行县级政府职权，只是碍于蒙旗反对未即设县罢了。1942年在河套实行新县制，又增设了狼山、晏江、米仓三县和陕坝一市(后改为镇)。 抗战胜利，内战又起。随着解放战争的进展，共产党领导的绥远省人民政府，以武川县的东部地区增设了武东县、以凉城县北部、陶林县南部地区增设龙胜县(后改为卓资县)。 l949年，绥远省管辖范围：归绥、包头二市，乌三察布盟、伊克昭盟二盟，集宁、包头、和林、陕坝四专署。土默特、东公、中公、西公、四子王、达尔罕、茂明安、准格尔、达拉特、郡王、扎萨克、杭锦、鄂托克、乌审、正红、正黄、镶红、镶三旗十八旗，集宁、丰镇、陶林、兴和、龙胜(1952年改为卓资县)武东、包头、归绥、武川、萨拉齐、固阳、凉城、托克托、清水河、和林格尔、安北、晏江、临河、米仓、狼山、五原、东胜县二十二县，陕坝镇、桃力民办事处和达拉特民众组训处。废除旧制，结束蒙汉分治局面 1949年国民党西北军政长官公署副长官，绥远省主席董其武，领导军政人员，举行了“九·一九”起义。从此，绥远全境获得解放。接着，成立了统辖全省的绥远省人民政府。 绥远省旗县并存，蒙汉分治的奇特局面，虽然是实行民族压迫政策的产物，但它又是绥远地区长期的政治、经济历史形成的，为了圆满解决这一历史遗留问题，绥远省人民政府从实际出发，采取了非常慎重的态度，提出了“承认历史、照顾现实、解决问题、达到团结”的正确方针。于1950年，首先撤销了群众反映最强烈、抗战时期建立的伊盟桃力民办事处和达拉特民众组训处，将其辖区分别划归鄂托克旗、杭锦旗和达拉特旗。解决了伊盟地区双重政权并存、蒙汉分治的问题。 在河套地区，1953年将米仓县改为杭锦后旗，将晏江县改为达拉特后旗(1958年撤销，并入五原县)。并撤销了达拉特旗河套中心区。杭锦旗的中、西巴嘎乡，分别划归达拉特后旗和杭锦后旗管辖。1958年撤销安北县，将其行政区域划归乌拉特前旗管辖。将县级镇陕坝、改为乡级镇、隶属杭锦后旗。撤销狼山县，将原县的行政区域并入杭锦后旗。 1954年，蒙绥合并，原绥远省成为内蒙古自治区的一部分，其省会归绥市改称呼和浩特市，成为自治区的首府。同年，撤销归绥县，将其行政区域划归土默特旗管辖。l958年撤销萨拉齐县，将原县的行政区域分别并入包头市和土默特旗。撤销武东县，将原行政区域，分别划归武川、卓资和四子王、察右中旗。 在绥东地区，1954年撤销了陶林县及正黄旗、正红旗、镶红旗、镶三旗。继而设立了察哈尔右翼前旗、察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗。 至北，原绥远地区蒙汉分治的政治局面，全部结束了。最后需要指出的是，原绥远地区并入内蒙古自治区以后，旗县并存的形式虽然继续保留下来，但其实质内容却发生了根本的变化，全区各族人民在中国共产党的统一领导下，出现了新型的社会主义民族关系，他们亲密团结，互相帮助，为发展和繁荣内蒙古自治区的社会主义经济、文化，共同作出努力。