龙山文化时期——权力崭露

进入父系社会，父权的确立，导致以男子为主的父系大家族组织的产生。大家族组织的主宰者是家长，家长拥有对家庭成员及其财富的支配权。

这样便打破了母系社会的原始共产制与平均分配劳动产品的制度，导致了私有制的产生。

伴随着父系大家族组织与私有制的发展，一部分人逐渐演变成了氏族部落的显贵阶层，部落中开始了出现阶级分化，并产生了氏族部落的首领。

随着生产力发展与人口增长，氏族部落的规模不断壮大，其活动范围也在不断扩张。部落与部落之间的接触日益频繁，相互之间的利益冲突也在不断滋长，部落之间的战争成为常态，譬如著名的黄帝与蚩尤之战。

为了生存部落开始走向联合，产生了部落联盟。部落联盟的出现使得有些部落被赋予政事权力内涵，成为统治据点，而有些部落则沦落为一般的、被统治的聚落。

被赋予政事权力内涵成为统治据点的部落逐渐演化为后来的国，而被统治的聚落则演化为后来依附于国而存在的野中小邑。这样政事权力便产生了。但这一时期部落与部落之间处于联盟关系，并没有附属关系。

夏商西周时期——天子建国

夏建国，作为历史上第一个统领的王朝，标志着王权的出现，王权统治者开始行使天子的权力分封诸侯。但王权并未广泛覆盖，依然有很多部落没有纳入王权统治体系当中，历经商代王权的统治范围依然有限。

当时的“天下”均在周王的统治之下，但是周王是以分封的形式将土地划分出去，也就是所谓的“建国”，形成了诸多大小邦国，与周王直接控制的地区“周邦”同时并存着。

这些大小邦国服从于周邦，对周天子称臣，听从周天子号令，“大小邦王敢不□具逆王令”。

而且“诸侯不命于天子，则不成为君”，这就是西周的册命制度，诸侯成为君的前提是必须对周天子臣服，得到周天子的册命方能成君。也是周天子是天下的最高统治者的有力证明。

周天子能够号令天下诸侯，作为天下的最高统治者，自然说明西周王朝是一个统一的国家。

但是西周王朝又是一个主权不完整的国家，西周在建国之初就以“建国”的形式将土地分封给其子弟、功臣，或者以册封的形式将原来已经存在的方国、部落改造成臣服的诸侯国。

这样做的结果就使得周天子对诸侯的控制却十分有限，这些邦虽然对周天子称臣，但是又有很大的独立性。

在一邦之内，诸侯作为一邦之君是邦内最高统治者，类似于周天子在天下的地位，先秦文献中也不乏诸侯在其邦内称王的记载。

但是从文献记载来看，周王将土地分封给诸侯之后这些土地似乎与周天子的关系不大，反而诸侯对土地享有很大的支配权，诸侯可以对土地进行买卖、转让，甚至赏赐给自己的臣属。

而且周天子对诸侯的统治只到诸侯国君这一层次，对诸侯国内部的治理则无权干涉，诸侯国君在其邦内有一套完整的依照周王朝官制而设的政事册命系统。其册封的仪式以及命辞都与周天子册封诸侯极其相似。

在《尚书·立政》中也记载了诸侯国内的诸多官职，这些官职中在周王朝也有设置。

从以上分析可知，从夏时期王权开始出现，至西周时期王权覆盖天下，周天子成为天下的最高统治者，四方诸侯皆听从周天子号令，诸侯称君必须得到周天子的册命，对周天子俯首称臣。

只有周天子才有分封建国的资格。周天子以分封的形式将土地赏赐给其子弟或者功臣，使得国家的一部分主权流落到诸侯手中，造成了国家主权的分割。但是国家的最高政事权力代表依然是周天子。

春秋时期——诸侯立家

周王室东迁洛阳，进入春秋时期。这一时期周王朝建立在礼制与军事基础上的强大统治力逐渐瓦解，对诸侯的控制力开始减弱，以至于“诸侯不享”。

韦昭注曰：“享，献也”，概云诸侯对周王朝不再进行朝贡，进一步说明了诸侯逐渐摆脱周天子的控制。

此时，天子的地位犹如普通诸侯，从“周郑交质”、郑军射周桓王左肩中就可见一般，天子对于诸侯无威慑力可言。

诸侯征伐的结果是大国在政事上地位超过了周王室，成为能够号令诸侯的霸主，诸侯国逐渐成为独立的主权国家。

进入春秋时期，随着生产力的提高与人口的快速增加，加之诸侯权力的增大，各路诸侯越来越不满足于周王分封的狭小地带，开始“狡焉思启封疆以利社稷”，互相征伐以获得更多的土地，如齐桓公“并国三十，启地三千里”。

领土规模的扩大急需要设立新的统治据点以进行戍守，于是诸侯在本国内同样采取“分封”的形式将土地赐予其卿大夫建立采邑，也就是所谓的“诸侯立家”。但是此时分封与西周时期的分封有很大差别。

西周时期天子将土地分封给诸侯后，诸侯只要承认天子的统治地位，其他的地方行政事务与天子关系不大，天子与诸侯的君臣关系实为有限。而春秋时期，卿大夫在封地内虽然享受诸多特权，但并不能独立为邦，封地仍然属于诸侯。

对采邑的侵犯犹如对诸侯国的侵犯，如“高厚伐我北鄙，围防”，防为鲁国臧孙的采邑。

而且诸侯与卿大夫之间的君臣关系更为明显，诸侯是君，大夫是臣，“君立臣从，何贰只有”，大夫只能服从于诸侯。

诸侯将土地分封给卿大夫，是让其为自己负戍守国土之责，同时也是让卿大夫去管理地方。

“治”意味着管理，这样也就建立了诸侯国内中央与地方关系，诸侯国内次一级的地方政权诞生。由此周天子的分封权力转移到诸侯的手中，即所谓的“诸侯立家”。

诸侯将土地分封给卿大夫，诸侯为君，卿大夫为臣，诸侯与卿大夫之间虽然有比西周时期周天子与诸侯之间更为牢固的君臣关系，但是卿大夫的采邑依然有很强的独立性。

首先，卿大夫可在自己领土内称君，《仪礼·丧服传》载：“君，谓有地者。”

这里称君，皆是指鲁国的卿大夫季孙氏。《国语·晋语》中也有类似记载，赵简子、栾氏臣下称其为君。其次，卿大夫可在其采邑内设置朝廷，也就是“家朝”。

在家朝内仿照公室设立各类官职，见于史书的官职有相、傅、大夫、祝、宗、卜、吏、宰、老、有司、司徒、司马、司正、工师等，担任官职的人称为家臣。

卿大夫与家臣在家朝内谋议政事，家朝的设立是周代卿大夫采邑构成诸侯国内次一级地方政权的集中体现。

再次，卿大夫采邑作为次一级地方政权的集中表现是卿大夫掌握着不受诸侯控制的独立武装力量。有文献记载，郤氏有“其家半三军”,鲁国季孙氏有“三分公室”甚至到“四分公室,季氏择二”。

有鉴于此，随着卿大夫实力逐渐增强，卿大夫也像诸侯一样开始征伐与兼并。

至春秋后期在诸侯国内形成了“鲁国三桓”、“晋国三家”、“郑国七穆”、“齐国三氏”等巨卿，以至于出现了“政在家门”、“礼乐征伐自大夫出”的局面，政事权力逐渐转移到卿大夫手中。

至春秋末期，政事权力逐步转移到卿大夫这一阶层。在这一级政权中，卿大夫并不再进行分封，而是将地方行政事务委托于家臣来实现对其所受领土和人民的直接统治。

卿大夫只将禄田赏赐给家臣，并不对其“授民授疆土”，家臣只拿俸禄，从而成为了一种“纯臣”，对于邑只有经济上的联系，而无政事羁绊。

但是正由此一些家臣得以用其特殊地位在采邑内培置其党羽，逐步控制采邑的军事大权与经济命脉，以至于最终演化成“陪臣执国命”的局面，如鲁国的季氏家臣阳虎指挥三桓以执国政。

权力的转移带来了行政管理体制的变革，从原来的王城——诸侯城转变为地缘政事的诸侯国——采邑城两级政权管理体系。

战国时期——中央集权

春秋时期诸侯之间、卿大夫之间相互征伐与兼并的混乱局面，使得诸侯公室认识到分封制只会使卿大夫势力坐大，权力进一步分化到卿大夫阶层中去，无法将权力集中于自己手中。面对这种困境，诸侯开始采取措施将权力收回。

诸侯为集权采取最为重要的措施是采取俸禄制度代替分封制度。春秋时期，卿大夫的俸禄主要是其封邑与赏田。

卿大夫在其封邑内享受治民权和军权等种种特权，同时承担了政事、经济和军事等各种义务，以至于卿大夫同时扮演了君臣两种角色，同时也造成诸侯国内权力的分化，不利于中央集权。

而到了战国时期，诸侯逐渐以俸禄完全取代了封邑与赏田。文献中有十分明确的记载，如齐国仲子之兄戴盖“禄万锺”；《管子》中有“授禄千锺”、“赋禄以栗”的记载；

《战国策》中“訾养千锺”、“王因收印自三百石吏而效之子之”的记载。由此可见，从春秋末期官吏的俸禄便以实物为主。

俸禄制度的变革第一使得卿大夫与封邑只有经济联系，而无政事与军事羁绊，也就是说卿大夫在封邑内没有治民权和军权，不再“临土治民”；

第二使得诸侯与卿大夫之间的关系变得纯粹，也像家臣一样逐渐成为“纯臣”，而不再扮演君臣两种角色；第三封邑内地方行政事务由国君令派官吏来管理。如秦国封公子通干蜀,以陈庄为相。

赵武灵王封长子章于代，号安阳君，又派田不礼为相。这样也就等于收回了卿大夫的权力，逐渐加强了中央集权。

战国时期，郡县制已在各国普遍推行。郡县制与采邑制的区别主要在于国君不再将土地直接分封给卿大夫，而只是以俸禄的形式将土地赏赐给卿大夫。

换句话说，采邑不再是卿大夫的私人领地，而是从原来的政事实体逐渐变为经济实体，卿大夫在采邑内不再享有治民、征军、政事等权力，而只享有食租税、收取工商业税等经济权力。

采邑内的地方行政事务有国君直接委派官员管理，此时各国的国君在封国食邑内已开始出现遣相治其国的情形，所以孟子说“天子使吏治其国”。

如赵武灵王“封长子章为代安阳君”，而“又使田不礼相章”,即以田不礼为相来治理章的封国；秦惠王“封子通国为蜀侯,以陈壮为相”,即以陈壮为相来治理通国的封国，同时，封君在其封邑内也须奉行国家统一法令。

郡的设置晚于县，直至春秋末期才出现。最初郡、县的设置并无从属关系，晋、郑之战赵简子激励士兵。可见当时的晋国已经有了郡的设置，并且从赏赐的内容上看，郡的地位还要低于县。

至战国时期，郡在各国内已经普遍出现，可推测当时燕国全境内已普遍设立郡县。魏、赵、韩、秦、楚等国也都设郡，知赵代郡有三十六县，韩上党郡十七县；《战国策·楚策一》载城浑说新城公曰：“‘今边邑之所恃者,非江南泗上也。

故楚王何不以新城为主郡也,边邑甚利之。’新城公大说,乃为具驷马乘车五百金之楚。城浑得之,遂南交于楚,楚王果以新城为主郡。”知楚也已设郡。战国时期齐国并未设郡，但却设立了与郡性质相似的都。

但此时所谓的郡与秦统一全国后所设立的郡还有很大区别。郡的设立最初是考虑军事防御，一般设立在边缘地区。

但是由于随着战争规模的扩大，单靠原来的一县在兵力、物力上无法抵御敌国大规模入侵，各国急需一种能够集中若干县的兵力、物力进行边防的组织。

在此情况下，郡就由春秋时期的低级地方组织变为一个能够集合若干县军事力量的军区性组织。而且这一时期郡只是军区概念，还不是政区概念。

因为这一时期郡对县一般没有行政职能，县直接对国君负责，国君直接派人察视县政，掌握情况，然后做出处理决定。如韩国,韩昭侯曾派遣官吏检查各县执行国家法令的情况。

于是昭侯下令:“当苗时，禁牛马入人田中固有令，而夷不以为事，牛马甚多入人田中。巫举其数上之，不得，将重其罪”。在秦国,由相亲自巡视县邑。

秦昭王时,王稽载范雕入秦，就曾遇到“秦相攘侯东行县邑”。齐国由国君直接掌握对县令、县长的赏罚，齐威王时，奋发图治。这一时期郡不是政区概念的另一佐证是郡同样没有司法权和财政权。

由此可知，战国时期在政权上，实行的是中央朝廷——县两级管理体系，而军事上则在县之上又设立了郡这一组织，形成中央朝廷——郡——县三级管理体系。