作者：殷清 眉栾峰

摘 要：大都市地区乡村更容易获得政府的强力推动以及市场的青睐而引入多元行动者，因此更具振兴发展条件。乡村振兴示范村创建是上海探索大都市地区乡村振兴战略实施路径的重要战略举措。在概述示范村创建概况的基础上，分析其多元行动者参与情况及介入模式。研究结果表明多元行动者介入模式主要包括三类，分别为通过股份等方式引入外来企业主导型、政府主导下的平台合作型、政府引导下的集体内部主导型，他们在行动者关系及资源投入的主体关系特征上有着明显差异。

中共“十九大”提出乡村振兴战略为中国乡村发展提出了新使命。一系列改革举措不仅涉及政策倾斜、资金与项目投入，还涉及更为深刻的制度改革，为乡村地区发展资源导入及创新发展提供了重要保障和动力。大都市地区乡村因独特的区位优势更容易获得政府的强力推动以及市场的青睐而引入多元行动者，因此更具振兴发展条件[1,2,3],但客观来看仍存在城乡居民收入差距明显、老龄化严重和村庄环境衰退等问题。能否充分依托区位及其在吸引多元行动者介入方面的优势，对于大都市地区积极探索率先实现乡村振兴新路径具有重要意义。

因此，结合实践解析乡村振兴战略实施背景下多元行动者介入方式及其互动模式，无论对于乡村规划编制还是更高层面的相关机制及制度、政策改革都具有深远意义。对于多元行动者介入乡村发展的模式问题国内外早有研究[4,5,6,7,8,9,10]。既有研究成果不仅区分了政府、村集体、村民、企业及社会组织等主要行动者，还对他们的地位、角色、目的及行动与互动提出了不同见解[11,12,13,14,15,16,17,18,19,20]。差异性的观点固然有着观察案例和地域差别等原因，但也揭示了多元行动者由于地位角色、资源争夺等方面的差异而带来的行动与互动的复杂性[21]。可以说，多元行动者能否形成良好的互动模式直接影响着乡村振兴战略实施的成效[22]。

上海作为国际化大都市不仅有着建设卓越全球城市的雄心，也有着视乡村地区为稀缺资源的战略认知，以及将乡村地区打造成大都市核心功能承载地、提升城市能级和核心竞争力的战略空间的决心。高达17%的农村人口与1%左右的一产占比，以及城乡居民收入的明显差距，注定了上海乡村的振兴发展不能仅依赖一产。多元产业并举、多元动力导入为多元行动者介入提供了必要性。2018年上海推出了乡村振兴示范村(下文简称示范村)的战略举措，旨在美丽乡村示范村的基础上探索出适应上海的乡村振兴战略实施路径。《上海市乡村振兴“十四五”规划》(沪府发[2021]9号)提出到2025年要完成150个以上乡村振兴示范村的建设任务，推动形成一批可推广可示范的乡村建设和发展模式并发挥区域引领带动效应[23]。其中，第一批示范村的建设工作于2019年完成验收，2020年陆续进入运营发展阶段。因此，本文以首批示范村为研究对象，分析其创建概况、多元行动者参与情况及介入模式。

首批9个示范村由涉农区各挑选1个代表性村庄组成(图1),既考虑了近郊和远郊，也考虑了村庄规模及经济水平，在人口、收入、国土空间资源等方面总体上呈现出明显差异性(表1、图2),因此各村的探索路径也有较为明显的差异，可谓数量不多但代表性较强。

图1 上海市首批乡村振兴示范村分布

资料来源：作者自绘

图2 示范村指标差异性

资料来源：作者自绘

表1 示范村基本情况(2019年)

村

镇

村域面积(km2)

户籍人均面积(m2/人)

村民小组个数

户数(户)

户籍人口(人)

常住人口(人)

村级年可支配收入(万元)

农民年人均可支配收入(万元)

塘湾村

宝山罗泾镇

1.56

1215.9

11

378

1283

2155

238

3.0

园艺村

崇明港沿镇

3.10

1738.6

19

800

1783

1807

4000

4.0

吴房村

奉贤青村镇

1.99

1481.8

10

481

1343

785

142

3.0

向阳村

嘉定安亭镇

2.12

1600.0

10

291

1325

1076

1006

5.4

水库村

金山漕泾镇

3.66

2076.0

8

523

1763

1590

355

2.2

革新村

闵行浦江镇

2.37

972.5

14

804

2437

3997

348

6.0

赵桥村

浦东大团镇

2.97

791.8

23

1700

3751

4150

105

4.0

莲湖村

青浦金泽镇

4.24

2425.6

15

672

1748

1580

589

2.6

黄桥村

松江泖港镇

3.29

1540.3

15

581

2136

1681

179

2.4

数据来源：通过村庄基本情况调查表及访谈获得

示范村作为上海乡村振兴战略实施的最高层级示范，无论是市区镇三级政府还是村两委都对其创建给予了高度重视，视其为重要的政治任务和难得的发展机遇。在一年创建期内，各镇村普遍从相关政策及资金投入、发展运行机制以及规划建设等方面做出了突破性安排。示范建设内容可以从内容属性及投入来源上分为三个层面(图3)。首先是基础建设层面，主要包括划定重点示范区和集中推进田水路林村整体环境品质提升；其次是服务提升层面，各村通过集中投资建设明显提高了村务、民政及文化等各类基本公共服务水平；第三是创新发展层面，各村不仅在基本公共服务设施的建设和运维等方面进行积极探索，还从更为宽泛的业态(母婴服务、美食餐饮、民宿、团建服务、游园或展厅)、形态(文化创意园区、艺术家或设计师办公室)入手，从用地供给、投入建设和运维等全方位积极探索导入更为多元的市场化行动者，共同推动乡村振兴。

图3 首批乡村振兴示范村主要创建层面

资料来源：作者自绘

在示范村创建过程中，各级党政机关扮演着非常突出的主导地位及权威作用，但不同层级的作用及行动又有明显差别(图4)。比较而言，村两委的作用主要体现在贯彻落实基础性项目行动和动员村民配合的层面上；村民短时间内仍主要处于较为被动的配合与接受安排的角色；市场化的开发和运维企业及其他的社会组织则相对活跃且类型多元化，处于积极介入的状况，特别是在运维管理方面更为突出。

图4 首批乡村振兴示范村多元行动者参与情况

资料来源：作者自绘

具体而言，市、区两级党政尽管并不直接参与示范村的项目建设活动，但各有分工，在决策和保障示范村的项目建设方面共同发挥着举足轻重的作用。市级党政机关的主要角色是制定示范村及其支持性的各类政策，给予项目和资金方面的优先支持。2019年上海市农业农村委员会、上海市财政局印发了《上海市美丽乡村建设项目和资金管理办法(试行)》[24],给予获评乡村振兴示范村的村庄财政奖励资金2000万元，以预拨财政补助资金等方式予以支持；区级政府则在条线项目资金支持的基础上，还另外给予财政奖励资金至少1000万元以上。无论从一期9个示范村的实际投入来看，还是二期28个示范村不低于50亿的投入计划来看[25],区级政府成为示范村项目及公共资金投入的主要来源。但从实际操作来看，这些项目和资金得以集中投入主要源于示范村建设带来的传统投入机制创新，而非明显增加区级政府的额外财政投入。

镇级党政机关在示范村创建工作中发挥了实质性的领导作用，大多镇采取了书记领导、镇政府主要领导亲自组织的方式，这种方式对于尽快调动各部门集体行动并做出实质性进展发挥了关键性保障作用。其一是镇级党政主要领导亲自组织，不仅能够有力推进镇级政府部门尽快梳理项目需求并制定创建计划，还能够较快推进上传下达及与相关区级政府部门直接沟通，甚至在必要的情况下打破常规流程实施特事特办策略以确保建设项目尽快推进；其二，镇政府往往还直接参与投资甚至运维，通常主要通过下属平台公司直接投资或参与投资，甚至直接承担或参与项目的建设经营或运维，以及代为支付或垫付一些基础性的但尚无法纳入区级清单的项目；其三，更为重要的是从郊野单元存量指标中拨出建设用地指标，或通过退出减量化盘活既有低效建设用地等资源配置调整方式给予支持。

村两委尚未充分发挥出乡村振兴主角作用，而是作为重要的行动者之一参与其中，主要承担起配合镇级党政机关开展调研、梳理村庄特色及面临的主要问题，明确项目清单并为项目落地建设做好衔接工作，以及动员村民、参与一些利益纠纷调解等活动。这固然与村两委普遍无法收支相抵有着很大关系，但也与地方传统以及创建时间较短有着直接关系。实际上，村两委所代表的村集体要在项目投资建设及运维中承担起后续维护且明确村民和村集体收益方式的核心作用，直接关系到示范村一系列乡村振兴措施的落地成效。

村民虽然作为乡村振兴战略实施的最终受益者和空间载体的行动者，但或许因为创建工作必须短期完成的原因，村民在其中的主动性角色不多，主要承担起配合和支持政策实施的作用。当然，通过后续观察已经发现，随着新项目的导入、新商机和就业岗位的出现，一些新老村民已经开始了积极探索，民宿、餐饮、农家乐、各类社会化培训等新功能正在逐渐出现，村庄里的业态也开始逐渐丰富，部分村民的活力相比几年前有了明显提升。

更多的市场化企业和社会机构介入是实现发展资源导入乡村地区的主要探索方向。9个示范村共计引入了各类国企和民企60余家，初步打造了28个乡村旅游景点[26],成为丰富多彩的新业态的主要承载者。他们或参与到项目投入层面，或参与到运维层面，或全程参与，成为推进乡村振兴的重要力量。更为重要的是，正是这些多元化的企业及社会机构的介入，形成了示范村更为多元化的合作模式探索，为乡村创新发展提供了重要活力，也为振兴发展的机制乃至制度性创新提供了现实推动力。

在系统梳理归纳示范村主要参与行动者及其地位、角色及行动后，总结了3个主要合作模式，他们在行动者关系及资源投入的主体关系特征上有着明显差异。

大中型外来企业或机构一般拥有雄厚的资金实力或专业化运营能力，相对容易短期内见到建设成效，但也对可控的经营性资产形成和统一运营等提出较高要求。首批示范村中，向阳村和黄桥村的外来企业介入程度最高，不仅从项目投资建设阶段即全面介入，还突出地表现在3个方面。其一，参与程度最高，从项目投资建设到运营管理采取了全面介入的方式，并由此形成了与镇村发展最为紧密的关系；其二，在参与项目中发挥主导作用，通过入股占据控股地位成为主要出资机构，并在项目建设运营中发挥主导作用；其三，在示范村整体创建运行机制设计中发挥主导作用，也因此使得创建行动呈现出很高的整体性。比较而言，两家外来企业的差异性，也在很大程度上决定了导入业态的差异性，黄桥村走向了产业平台方向，因为导入的企业本身就以园区运营为主业，而向阳村则走向了具有房地产色彩的民宿休闲经济方向。

综合来看，因为外来企业或机构的介入需要以未来经济回报为基础，因此对于所介入的村庄区位和发展条件或地方政府的间接回报承诺等提出了较高要求。区位上上述两村均紧邻主要产业区且具有较强发展潜力，操作上需要明确可运营的空间载体且通过股份等方式明确收益划分方式。外来企业更倾向于以土地或物业的使用权转移方式，而不是简单地支付租金来获得租期的方式，来锁定载体的价值升值回报。但是地方上往往因为缺乏政策或法规渠道而难以操作，并且因为未来收益的不确定性更倾向于将稳定的租金回报和收益回报进行切割。这样的潜在冲突给合作带来了明显的冲突隐患，当然最终能否在载体上真正实现客观的营收收入才是更为重要的决定性因素。

总体上，尽管外来企业发挥着重要作用，镇政府仍然在其中发挥着非常重要的导向作用，区政府同样也可以通过多种方式发挥重要影响力，不仅在总体上决定了能否最终成功导入企业，而且可以从建设用地指标和基础建设，乃至后续的购买服务等诸多方面给予不同程度的支持。比较而言，村集体的参与程度明显较低，所占股份也通常最小，这一安排不仅因为村集体的经济实力最小，更主要是因为企业整体运营需要。

政府主导下的平台合作型，就是由镇级政府主导搭建多方参与的合作平台。虽然可能引入外来企业或机构参与，但通常只是局部性参与，发挥主体作用的依然是镇政府，通常通过下属企业参与来实现这一主导作用。这种合作方式是首批示范村中最为常见的发展机制，各村的具体方式则各有特色。

总体而言，这种合作模式中尽管外来企业较为常见，但较少介入到较大规模的重资产投入，因此呈现出几个方面的特点。其一，大多数企业仅基于自身的特长参与到合作运维项目，譬如吴房村采取开发建设、资产管理和招商经营三个层面切分的方式，主要在招商运营维度上吸引企业共同组建运维公司；其二，即使介入到部分开发建设项目，也主要是投资建设明显较轻而重在运维类的项目，塘湾村的萱草园、水库村的理想村项目等，外来企业的参与均为此种类型。这样的合作方式为运维企业或机构提供了重要契机，同时也利于镇村两级在项目推进中把握主导权。但在另一方面，政府不仅在基础设施和服务等方面要投入重资，在运维发展上也必须投入更多精力和资本，甚至成为重要的运维承担方，因此不得不更加关注保值增值，在一些功能导入和创新探索性的开发上相比前一模式较为明显保守。比较而言，村集体经济因为缺少了外来大企业的影响，且不需要承担重资产投入，相对更为灵活。

相对于前两类通常会有较为重要的外来行动者介入，这类模式更加体现出内生性，不仅外来企业作用有限、区镇政府对于创新发展的介入也明显较少，更主要是村集体或村民自身通过积极努力使得村庄经济走入快速发展的轨道。

这类模式下，镇政府仍然扮演着重要的组织者角色，但主要提供基础性的支持或组织，村集体的作用通常较大。常见的依然是平台合作模式，但合作的主体与前者明显不同，通常主要是村集体发挥主导作用，其他各类民间形成的合作社或村民为主体形成的机构组织成为主要的参与合作方。一些政府主导的平台，也主要以为村集体经济提供扶持或补充为主要目的。譬如革新村，集体经济组织加入镇级平台而每年稳定获取分红——并不与平台企业的实际运营情况挂钩；莲湖村则通过村平台公司，从村民及其他个人或经济组织手中收取闲置低效房屋等资产，转交给镇或区级平台公司而获得带有额外补偿性的租金，从而实现村集体经济增收；园艺村和赵桥村，则主要通过镇政府直接推动村两委组建专业合作社并且给予技术、市场等诸多方面扶持的方式，以及引导鼓励村民开办民宿等手段，积极推动村级经济增收。

这一模式下，村集体经济资产得到了较好保护，村集体能否充分运用和统筹好既有资源，动员和扶持好村里的各类专业化组织和能人机构，共同推动村庄经济发展，成为决定合作模式成功与否的重要指标。

大都市地区乡村振兴发展受到多元行动者互动模式有效性的影响。无论是多元化的行动者介入，还是多元化合作模式，为乡村振兴发展带来新机遇的同时，也为传统的乡村地区管理带来新的弹性和挑战。多元行动者在地位、角色和诉求上的差异性，影响着他们在乡村振兴战略实施过程中所能发挥的作用，因此必须协调好他们在不同类型和层级的乡村建设及运维中的作用及关系，从而明显提高多元行动者介入的整体绩效。总体而言，市区两级政府在具有明显外部性的基础建设以及公共服务水平提升方面应当承担起最为主要角色；在后者，特别是创新发展方面，应当积极推动制度和政策改革积极吸引更多行动者介入。乡镇政府作为基层政府应当充分发挥熟悉地方情况以及具备一定的专业能力和专职化管理职能的优势，在基础建设和服务水平提升等方面发挥起重要的空间布局和项目建设统筹作用，此外还应在服务水平提升和创新发展等方面与村集体积极建立起更具效率和公平性的发展共同体，带动乡村整体振兴发展。现实情况下，村集体的投入和组织能力已经普遍下降，宜结合改革进程重点在加强村民组织和发展壮大集体经济，进而提升村集体组织能力和发展平台建设方面发挥重要作用；在创新发展方面则应积极导入专业化机构或企业，充分发挥他们的专业能力直接带动或与村镇共建合作平台共同推动乡村发展；同样的，乡村振兴的关键在于村民动员，要通过多种方式和途径激发村民发展和参与各项事务的积极性。

作者简介：殷清眉(1992-),女，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生，研究方向为乡村规划与建设。;*栾峰(1972-),男，山东青岛人，同济大学建筑与城市规划学院教授;上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心常务副主任，研究方向为乡村规划与建设、城市经济与产业布局

原标题：大都市地区乡村振兴的多元行动者介入模式及启示——以上海首批乡村振兴示范村为例

作者：殷清 眉栾峰 同济大学建筑与城市规划学院 上海同济城市规划设计研究院有限公司

中国乡村规划与建设研究中心

基金：国家重点研发计划项目课题《村镇社区空间规划设计与决策关键技术》(2019YFD1100802)

来源：《城市发展研究》期刊