来源：自然资源社圈
近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显。在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。需在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村生态环境，助推乡村振兴。基于此背景，通过土地指标增减挂钩来利用好广大农村地区的结余建设用地指标的全域土地综合整治应运而生。
全域土地综合治理
概述
- 全域土地综合整治概念 -
全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态、文化保护修复，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的系统工程。（引自：《江西省省自然资源厅关于开展全域土地综合整治试点工作的实施意见》的政策解读）
- 全域土地综合整治政策背景 -
2019年12月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），明确了全域土地综合整治的核心内容和主要目标，系统指导地方组织开展试点工作。
2020年6月，自然资源部印发《关于全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（自然资生态修复函〔2020〕37号），对试点选址、整治区域划定、村庄规划编制、整治任务确定、双5%标准，指标认定、内容审查、监测监管、验收评估、负面清单等任务作出明确要求。
2021年4月，国土空间生态修复司印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》，指导实施方案编制。
2023年4月，自然资源部办公厅印发《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号）对“三区三线”划定成果的严肃性、防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低、土地权属清晰等提出了明确要求。
- 全域土地综合整治内容 -
《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号），明确了全域土地综合整治的核心内容包括：
1.农用地整理。适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。
2.建设用地整理。统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。
3.乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观和农村风貌。
《关于全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（自然资生态修复函〔2020〕37号）、《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》文件提出，土地综合整治过程中要注重乡村历史文化保护，充分挖掘乡村自然和文化资源，保持乡村特有的乡土文化，注重传统农耕文化传承，保护历史文脉；注重产业布局和引入，统筹安排农、林、牧、副、渔等农业发展空间，推动产业发展。优化产业用地布局、保障一二三产业融合发展用地、引入和推动产业发展。
- 全域土地综合整治工作流程 -
全域土地综合整治业务主要包含整治前调查摸底，整治中项目全生命周期管理以及整治后成效评价。实施方案编制前通过基础调查摸清底数，并借助全面科学的可行性分析和潜力分析，深度挖掘土地整治潜力。项目实施过程中建立项目全生命周期管理机制，全方位监测项目进度、资金使用情况，整治后依据评价体系评价指标进行评价，实现规划范围可查、实施方案可行、审查流程可管、项目节点可溯、整治成效可评。
全域土地综合整治工作流程
- 全域土地综合整治关键指标 -
《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）、《关于全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（自然资生态修复函〔2020〕37号）、《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号）明确了全域土地综合整治相关指标：
1.项目区新增永久基本农田面积不低于调整面积的5%（新增永久基本农田面积=（新划定的永久基本农田面积-调整的永久基本农田面积）/调整的永久基本农田面积*100%）。
2.项目区新增耕地面积原则上不少于原有耕地面积的5%（新增耕地面积=（整治后耕地面积-整治前耕地面积）/整治前耕地面积*100%）。
3.节余建设用地指标不低于0（结余建设用地指标=整治区域范围内整治前建设用地面积与整治后建设用地之差）。
4.基本农田保护红线、城镇开发边界线、生态保护红线三条红线不能突破。
- 全域土地综合整治负面清单 -
《关于全域土地综合整治试点实施要点（试行）》（自然资生态修复函〔2020〕37号）中明确了土地综合治理负面清单包括：
1.违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，群众基础差的;
2.借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或者调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的;
3.难以完成耕地和永久基本农田面积增加5%要求的；
4.单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的;
5.破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的;
6.突破生态保护红线管理要求，破坏生态环境砍树、挖山、填湖，占用耕地搞人造景观的;
7.违法用地情况严重且未能够及时处理到位的;
8.借全域土地综合整治变相主要搞房地产开发,或整治后建设用地增加的;
9.未经科学论证和评估，不符合相关规划，擅自进行大规模未利用地开发的；
10. 经综合判断不适合开展试点的其他情形。
全域土地综合整治投融资模式
及案例分析
地方政府在推进全域土地综合整治项目的过程中，目前比较常见的政企合作模式主要有：投资人（自营）模式、投资人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特许经营模式等。
01
投资人（自营）模式
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地方政府方可通过公开采购的方式选择具备土地综合整治能力的社会投资人，双方约定由投资人负责项目投融资、建设，政府负责项目行政审批、监督等，形成的土地综合整治收入由政府方和投资人进行分成。
投资人（自营）模式交易结构
此模式适用于地方政府在土地综合整治方面本身就具备较强的专业能力但资金实力较为薄弱的地区，引入财务投资人能够实现政府方管理优势、专业能力和投资人资金优势的有效整合。
▶相关案例
案例一：凤山县国土空间全域综合整治项目
凤山县自然资源局通过公开招标选择中深圳前海虹湾股权投资基金管理有限公司、中冶华南建设工程有限公司（联合体）为凤山县国土空间全域综合整治项目社会资本，合作期限5年，目标任务是以全域土地整合整治为载体，土地整治、农村人居环境提升、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、危旧房改造、电力、通讯等相关涉农、涉地项目资金整合集中使用，为国土空间全域综合整治项目提供融资支持。
案例二：沙洋县五里铺镇人民政府2022年度沙洋县五里铺镇全域国土综合整治项目
沙洋县五里铺镇人民政府通过公开招标选中沙洋县宏硕现代农业投资发展有限公司为沙洋县五里铺镇人民政府2022年度沙洋县五里铺镇全域国土综合整治项目社会资本合作伙伴，社会资本合作伙伴以自营方式具体负责该项目融资、建设及管理（所涉及到的相关工程项目建设由项目公司依照法律法规具体组织实施），并充分利用综合整治土地等开展经营性项目。
02
投资人+EPC模式
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地方政府授权下属平台公司全面负责项目的投资、建设及运营管护等工作，同时允许其通过选择具有土地综合整治能力的投资人或者由资金方与土地综合整治工程总承包方组建的联合体等进行合作的方式积极整合社会资源参与项目。
投资人+EPC模式交易结构
该模式适用于政府资金紧张，同时缺乏相关专业能力的地区，在引入资金方和工程总承包方时，通常能够引入大型工程建设单位及专业运营商，充分发挥社会投资人的优势；但此模式下项目能否实现自平衡是社会投资人需要重点关注的问题。
▶相关案例
案例一：石莱镇禹村镇土地整治项目
山东省新泰市引入社会资本实施了石莱镇禹村镇土地整治项目，总建设规模12万亩，预算投资5.8亿元，新增耕地2万余亩，政府财政零投入，实现了市、镇、村、企多方共赢的良好格局。以合同方式确定政府方、社会资本方和农村集体经济组织及群众的权利和义务，平衡各参与方的利益和风险。一是政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题，管控新增耕地指标交易的收益分配等决策项目重大事项。二是社会资本方负责项目全生命周期建设。政府采取招投标方式，选定项目承担单位。三是项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督，并保障其应获得收益、避免风险。
案例二：前郭县达里巴乡吉郭村等2个村全域土地综合整治项目
前郭尔罗斯蒙古族自治县土地整理中心通过公开招标选择吉林省万辰农业发展有限公司（联合体成员：吉林省旭龙建设有限责任公司）为前郭县达里巴乡吉郭村等2个村国土空间全域综合整治项目社会资本方，合作模式为按照政府主导，市场化运作原则，由中标人负责项目投资及工程施工工作，项目建设过程前、中、后期所有费用均由社会投资方支付。明确中标人须按工期约定尽快完成工程建设任务，尽快进行竣工验收，尽快将新增耕地指标入库和交易；指标交易之后，水田按省内实际交易到位额度的12.5%的比例奖补投资方。国家或省对奖补标准另有规定的，按国家或省规定的奖补标准执行，以上水田奖补比例均含投资方的所有投资成本、利润及奖励。投资人中标后与前郭县土地整理中心签订奖补合作协议，投资风险由投资方承担。
03
EPC+O 模式
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项目实施主体为平台公司，平台公司自筹建设资金并对项目施工总承包进行公开招标，招标范围包括项目建设运营，如设计、施工、招商等与项目有关的所有建设和服务。项目土地开发收益、指标交易收益、产业税收等收入由政府拨款，一部分用于支付专业公司（即施工总承包方）的成本及收益，另一部分用于乡村人居环境的改善。
EPC+O 模式交易结构
EPC+O模式下，一个总承包单位统筹原先分离运行的设计、采购、施工和运营等环节，并对投用后的工程进行常态化管护，确保工程正常运转，大幅缩短工期的同时又利于提高工程整体品质。该模式适用于地方政府财力雄厚但缺乏相关专业能力的地区。
▶相关案例：浙江省某县全域土地综合整治与生态修复工程项目
本项目采用EPC+O的方式运作，该模式是在政府方能够解决项目投入资金的前提下，通过引入专业机构进行建设和运营，与其他合作模式有着明显的区别。本项目合作总面积14平方公里（约2万亩），总投资约23亿元，由某专业公司作为总包负责项目开发赚取施工利润，城投公司享有项目开发收益。整个项目主要通过“山水林田湖路房人”要素综合整治，集约化开发，建设综合性乡村大花园，实现空间重构、山河重整、乡村重生。经过整治，实现建设用地复垦1000亩、耕地垦造2400亩、旱改水1400亩、耕地质量提升5000亩、标准农田建设6000亩。同时通过产权交易平台，对2万亩土地进行一次性规范流转，将零碎地块建成了“田成方、路成网，沟相通、渠相连，旱能灌、涝能排”的高标准农田。
项目交易结构
整治前，项目区耕地面积8500亩，整治后项目区耕地面积约15800亩，整治区内新增耕地面积7300亩，新增比例远超5%。新增的耕地指标中，增减挂钩指标约1000亩，补充耕地指标约6300亩。
04
PPP 模式
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政府通过公开引入社会资本方，可由平台公司作为政府出资方代表，与社会资本方成立项目公司，负责项目投融资、建设及运营管护，政府根据绩效考核结果按年度支付投资人政府补贴。合作期满后，项目公司向政府方无偿移交项目资产。
PPP模式交易结构
该模式通过市场机制引入社会资本和专业运营管理公司，使政府和社会资本发挥各自优势，以较低成本进行项目开发。PPP模式对地方财政承受能力也有一定要求，同时完成项目入库（PPP项目信息综合管理平台），虽然程序时间偏长，但合规性更强，也更容易获得金融机构的支持。
▶相关案例：赤峰市巴林右旗PPP模式实施高标准农田建设项目
该项目建设总规模12.7万亩，总投资2.09亿元，亩均投资1646元。其中，政府投资1.53亿元，社会资本投资0.56亿元。该项目采用BOT（建设-运营-移交）“投建管服一体化”方式运作，通过市场机制引入社会资本和专业农业技术管理公司，让专业人做专业事，使政府和社会资本方发挥各自的优势，形成互利合作关系，以较低的成本为农牧民提供优质高效服务。
05
特许经营模式
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政府采用竞争方式公开采购社会投资人，通过政府授权，平台公司可与投资人合资成立项目公司，负责项目的投资、建设及运营管护。通过特许经营协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
特许经营模式交易结构
此模式与“投资人+EPC 模式”较为相似，但此模式允许有财政资金进行补贴，后者需要项目内部自平衡。同时，平台公司的加入有利于统筹区域开发资金资源，降低融资成本。
▶相关案例
案例一：隆回县土地综合整治及乡村振兴建设项目
该特许经营权服务项目的实施机构为隆回县重点建设项目事务中心，通过采购人、专家推荐的方式，确定邵阳魏源投资发展有限公司为中标方。魏源投资公司与实施机构签订特许经营协议，负责该项目的建设运营工作。
案例二：双峰县土地综合整治及乡村振兴建设项目特许经营权服务项目
该项目投资额为51000万元，双峰县自然资源局通过公开招标确定双峰县城乡资产开发经营有限责任公司为中标单位。政府方与双峰县城乡资产开发经营有限责任公司签订特许经营协议，约定中标公司负责土地综合整治及乡村振兴项目的投资建设。
以上为土地综合整治项目的常见合作模式，实操过程中，地方政府和投资企业可以根据项目自身特点，选择合适的合作模式推进项目的投资落地。
