《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百四十九条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有”。

本条是关于国家所有权客体的规定。

《物权法》第四十七条：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有”。《民法典》本条继承了《物权法》第四十七条的规定。

中华人民共和国成立以前，我国土地确立的是私有制模式，即城市土地所有权呈分散状态，主要由政府机构、城市居民所有。而农村土地大部分由地主、富农所有，少部分由中农所有。1947年颁布的《中国土地法大纲》仍然秉持着土地私有制度，并提出实行“耕者有其田”的口号，具体表现为：除了大森林、大水利工程、大矿山、大牧场、大荒地及湖沼等归政府机构管理，农村中的一切土地和公地都归农乡会接收，统一平均分配给农民并归其个人所有。

中华人民共和国成立至农村合作社之前处于混合制阶段，主要表现为：城市中，政府通过没收外国殖民者、官僚资本家、旧政府机构的土地为国家所有，其他土地仍为民族资本家、城市居民所有；农村土地仍为农民所有。这是城市土地归为国家所有的最初来源。

1949年《中国政治协商会议共同纲领》规定：中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民的国家所有。1954年《宪法》第五条提出了对国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制、资本家所有制等多元所有制的确认，该条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种；国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”

在推行合作社和公社化之后，城乡二元的土地所有制度初步形成。在农村，土地归集体所有，而在城市，经由社会主义改造的大部分城市土地归国家所有，但也不排斥其他主体对城市土地的所有权。

1982年《宪法》第十条确认了城乡二元结构的土地所有形式。这体现为，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

这为《民法典》第二百四十九条提供了立法渊源。在“八二宪法”颁布后，全国各地先后实施了“八二宪法”的相关规定，例如，上海市政府批转市建委《关于加强城市土地管理工作的请示》就明确规定：“自宪法公布之日起，本市城市土地已全部归国家所有；私有土地产权证件一律作废；原私地租赁关系自然终止。”

1986年颁布的《土地管理法》第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”由此，进一步确定了城市土地归国家所有，农村和城市郊区的土地，法律规定属于国家所有的，归国家所有。《土地管理法》经过1988年、1998年、2004年以及2019年修改后，仍延续了1986年《土地管理法》的规定。

1991年颁布的《土地管理法实施条例》第三条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购、收归国有的土地（依法划定或者确定为集体所有的除外）;（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。”

之后，《土地管理法实施条例》于1998年、2011年、2014年经过修改，其中，关于国家所有的土地均体现在修改后的《土地管理法实施条例》第二条，修改为：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”

2010年国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，延续了1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，将“城市市区”修改为“城市市区范围内”。这具体体现为《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三条的规定，即“城市市区范围内的土地属于国家所有”。也就是说，该规定表明，城市市区范围内的土地归国家所有，农村土地原则上归集体所有，农村土地依照法律规定属于国家所有的，则为国家所有。

《物权法》第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”《民法典各分编（草案）》《民法典物权编（草案）》（二审稿）均在第四十四条延续了该条规定。《民法典（草案）》第二百四十九条没有对之前的草案再作任何修改。

土地作为国家所有权的客体，是“一切生产和一切存在的源泉”，是国家最重要的资源，是所有生产和生活赖以依托的物质基础。城市的土地和法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有的规定，表明国家对这些资源的独占和垄断，这种独占和垄断是基于国家主权产生的，是国家对内行使主权的表现形式之一。

国家独占或者垄断的土地，并不因为个人或者其他组织善意占有而取得所有权，也不因为国家在一定期限内没有向占有人主张权利而丧失主张所有权的请求权。土地所有权人享有对地表的使用和支配权，并享有对土地之上下空间的利用权，但该项权利应受法律法规的限制。土地所有人应当容忍来自他人的轻微妨害。

本条的规范目的在于确定国家所有土地的范围，但未对侵害国家土地所有权的法律效果予以规定，属于不完全法条。在发生违反本条规定，侵害国家土地所有权的情况时，该条规范不能作为请求权的独立依据，仍需援引其他法律规定，以确定违法者的法律责任。

土地确权可以定纷止争，稳定权利人对土地的利用预期，从而提高土地的利用效益。土地是人类可利用资源中最宝贵、最原始的自然资源，具有面积有限、不可再生的特点，因此，需要对土地予以立法保护。土地的国家管理制度是由土地的特殊地位与特殊作用决定的。土地是人们赖以生存的最基本的物质基础，是一个国家的宝贵资源，必须由国家依法进行保护与管理。土地与国民和社会的发展息息相关，涉及一个国家与社会的整体利益，与社会的稳定与发展直接相关，必须由国家从整体利益出发对土地资源进行利用、管理和分配，方可维持一定的社会秩序。

土地是由一定的自然条件、经济条件、社会和历史条件相结合的产物，它又受制于一定的自然条件和经济条件，因此，需要国家从宏观调控的角度出发予以平衡和调节，以达到社会公共效益的最大发展。依照《宪法》的规定，我国实行土地的社会主义公有制，国家根据法律的授权应当具有统一管理国家土地的能力与资格。

我国实行土地的社会主义公有制，《宪法》第六条第一款规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。

土地是宝贵的自然资源，也是最基本、最原始的生产、生活资料。中华人民共和国自成立以来，逐步确立了社会主义公有制度和土地的全民所有制地位，即土地的国家所有制和土地劳动群众集体所有制，也可以说土地的农村集体所有制度。

我国《土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地所有制的重要体现就是土地的所有权归属。

本条规定了国家所有土地的范围，国家范围内所有的土地包括：

第一，城市土地；

第二，法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地。

（一）、城市的土地属于国家所有

根据《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280-98)，城市是指以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点，包括按国家行政建制设立的市和镇。

依据《宪法》第十条第一款，“城市的土地属于国家所有”。同时，依据《土地管理法》第九条，“城市市区的土地属于国家所有”。可知，国家拥有城市土地的所有权，且城市土地排除城市郊区属于集体所有的土地仅能归国家所有。

“城市”的范围包含“直辖市、设区的市的市区及不设区的市”的市域范围。我国行政区划将城市分为三类：直辖市、设区的市和不设区的市，其中，直辖市和设区的市有市区和郊区之分，而我国“城市的土地属于国家所有”应当指向的是直辖市和设区的市中的市区，而城市郊区的土地，除法律规定外，一般属于集体所有。至于不设区的市井无市区与郊区之分，因此，不设区的市本身应归为“城市”。

（二）、法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有

《宪法》第十条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。《土地管理法》第九条第二款规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有"。

由此，农村和城市郊区的土地，原则上属于集体所有，若法律规定属于国家所有的，则仍然归属于国家所有。这里所说的法律，是指全国人大及其常委会通过的具有法律约束力的规范性文件，包括宪法和其他法律。

同时，依据国务院《土地管理法实施条例》第二条，属于国家所有的土地包括：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

（一）国有土地的登记问题

确认城市土地与法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有的同时，还应关注在集体土地向国有土地“转性”过程中存在的问题以及国有土地的登记问题。

我国确认国有土地权属关系的方式有两种：第一种是正面确认，即直接划定国有土地的范围；第二种是反面确认，即先划定集体所有土地的范围，其余的均为国有土地的范围，也称之为“排除法”。

在城市化进程中，城市土地的范围不断向四周延展，城市土地与集体土地发生交错现象，同时，集体土地性质向国有土地转变时，各种所有权的性质转变要么本身存在问题，要么有关部门的执行不到位，从而极易模糊土地权属的边界，加之土地增值收益猛增，发生抢占违建现象，使土地权属问题趋于复杂。

在土地确权登记过程中还存在国有土地是否具有登记能力的问题，我国《不动产登记暂行条例》未将国家土地所有权纳入需登记的不动产权利中，此种安排有待商榷。虽然我国《民法典》第二百零九条第二款规定：“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”也就是说，法律不强制属于国家所有的自然资源必须进行登记。但土地不同于矿藏、水流等单一权属性质的自然资源，其同时存在国家所有与集体所有两种所有权类型，同时，中华人民共和国成立以来，各种复杂的历史因素使得土地权属问题更具不确定性，未将国家土地所有权纳入强制登记范围，可能会在一定程度上造成土地权属的模糊以及权利行使的障碍。

（二）关于国有土地的开发利用

关于国有土地的开发利用，依照《土地管理法》第五十四条至五十六条的规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自《土地管理法》施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。

建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地的建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

（三）关于土地使用权的出让

关于土地使用权的出让，《城市房地产管理法》第八条至第十条的规定，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。

至于土地使用权的出让方式，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。