老龄人口中的失能老人，由于各种不同的主客观原因，失去了生活自理的基本生存能力，如果没有来自家庭、社会、政府的帮助，他们将失去生命的尊严和生存的体面。我认为只要解决了半失能、失能老人的养老问题，就解决了老龄社会的关键问题。

有效需求不足与有效供给不足并存，是当前中国养老服务发展中不容忽视的现象。需要是一种主观期望，需要加上支付能力才是需求。很多老人生了大病，如果没有医疗保险，宁可在家熬着也不去看病，就是因为缺乏支付能力。有支付能力之后，还要有支付意愿，才能形成有效需求。

南方周末记者 | 黄思琪

siqi30@163.com

责任编辑 | 曹海东

2024年1月15日，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（下称意见），提出4个方面26项举措，涉及养老照护、农村养老、智慧健康养老等多领域。

这是我国首个以“银发经济”命名的政策文件，也是国家出台的首个支持银发经济发展的专门文件，聚焦了养老产业的关键环节和核心问题。

此前的1月5日，2024年首场国务院常务会议聚焦老年人群，研究发展银发经济、增进老年人福祉的政策举措。会议强调，发展银发经济是积极应对人口老龄化、推动高质量发展的重要举措，既利当前又惠长远。

据新华社报道，目前我国银发经济规模为7万亿元左右，占GDP比重约6%。到2035年，银发经济规模将达到约30万亿元，具备较大发展潜力。

围绕意见出台的背景、重点问题和养老服务发展困境，南方周末记者访问了中国社会保障学会常务理事、西安交通大学公共政策与管理学院教授张思锋。张思锋长期从事养老服务和养老保险研究，他认为该文件“把积极应对人口老龄化国家战略落实到了操作层面，指明了未来的发展方向”。

南方周末：意见出台的背景是什么？作为2024年国办1号文件，有哪些重要意义？

张思锋：按照联合国标准，65岁以上人口的占比超过7%即为“老龄化社会”，14%以上进入中度老龄化社会。2000年被视为中国的老龄化元年，到2023年底，我国老龄人口21676万人，占总人口的15.4%，已经步入中度老龄社会。老龄化问题成为中国社会转型期的重大现象，也是国际人口老龄化趋势在中国的反映，这远远不仅是当代人的问题。

二十多年来，党中央持续关注老龄化问题，中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院各部门颁布相关养老服务的文件超过800个。关于老龄社会也在逐步摆正认识，老龄人口不是“洪水猛兽”，而是一种积极的社会资源。一方面，老龄人口中有丰富的高层次人才资源，这些老医生、老科学家、老教授、老干部都是社会脊梁，是优质人力资源；另一方面，老龄化为国内经济高质量发展提供了具有广阔前景的新方向，即银发经济。

2024年国办1号文件是在中国式现代化发展的重要时期出台的重要文件，是我国老龄社会发展二十多年的实践和理论的总结，聚焦了养老产业的关键环节和核心问题，把积极应对人口老龄化国家战略落实到了操作层面，指明了未来的发展方向。

南方周末：如何理解银发经济和养老产业的关系？当前我国的银发经济处在怎样的发展阶段？

张思锋：银发经济不是新词。国务院在2021年印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》就提出要“大力发展银发经济”，但2024年国办1号文件是我国首次直接以“银发经济”命名的政策文件，并且对银发经济的概念作出明确定义：银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。

相比养老产业，银发经济的概念更形象，意见中涉及的银发经济不能和养老产业完全划等号，更多的强调了当前养老产业发展中需要强化的短板和关键环节。

任何产业都会经历萌芽期-成长期-成熟期三个阶段，如果把银发经济视为一个独立的产业，它已经走过了为满足社会需求而诞生的萌芽期，逐步被社会认可，进入大规模发展的成长期，但还处在成长阶段的初期，产品和服务数量、质量、产业结构尚未成熟，和当前老年人的支付能力和支付意愿无法完全匹配。

张思锋：扩大老年助餐服务、拓展居家助老服务、发展社区便民服务、优化老年健康服务、完善养老照护服务、丰富老年文体服务，这六个方面涵盖了当前城镇养老服务的主要内容。其中，老年助餐、社区便民、老年文体服务主要面向健康老人，这些服务已经在各地推行，下一步需要更有针对性地进行优化；居家助老、养老照护服务更多面向半失能和失能老人，我认为这是养老服务的最关键环节。

最后一个方面是提升农村养老服务，农村的养老服务和城镇内容差不多，但发展相对滞后，“提升”就是以城镇的养老服务为标准进行追赶，使多数农村老人也能享受到相应的公共养老服务。

南方周末：为什么面向半失能和失能老人的养老服务是最关键的？

张思锋：我们一般将老人分为三类：健康、半失能和失能老人，判断的标准是生活自理的程度。这三类老人的需求有很大差异。健康老人生活可以自理，追求老有所为，对文体旅游的需求更高，对其他照护类的养老产品需求有限，这类老人占所有老年人口中大约70%-80%。而半失能老人、失能老人，生活只能部分自理或者完全不能自理，必须依赖他人和社会的照护，他们所需的生活照料、就医康复、精神慰藉服务和产品相对匮乏。如果把养老服务资源不加区分地投放，就像撒胡椒面一样，有限的资源就会被浪费。

我们在长期调研中发现，各级政府投入大量资源用于提高居家社区养老服务设施覆盖率，但是已建成的设施利用状况不容乐观，95%的设施使用者为健康老人，很多对社区养老服务设施具有刚性需要但行动受限的老年人没有享用甚至没有听说过居家社区养老服务设施。

老龄人口中的失能老人，由于各种不同的主客观原因，失去了生活自理的基本生存能力，如果没有来自家庭、社会、政府的帮助，他们将失去生命的尊严和生存的体面。我认为只要解决了半失能、失能老人的养老问题，就解决了老龄社会的关键问题。

南方周末：意见中提及了要完善用地用房保障，规划设置社区养老服务设施。对于进一步提升设施利用率，您有什么建议？

张思锋：文件第二十二条强调，新建居住区按照人均用地不少于0.1平方米的标准分区分级规划设置社区养老服务设施，老旧小区要因地制宜补足配齐，常住人口达到中度以上老龄化的县（市、区）应上调新建居住区配建标准。

这个0.1平方米的标准不是第一次提出，侧重的是社区养老服务设施的最基本要求，因为目前大部分社区没有留足老年人公共活动的空间。按照现在的要求，假设1000个人的社区里，有200个老人，就需要有100平方米的养老服务空间。

用地保障只是第一步，要进一步提升设施利用率，必须强调设施的精准性和针对性，不能一刀切。精准性是指数量上有几个人需要，针对性是指具体有哪些需要，不能一刀切则是指，不同地区、不同性质的社区的需求是有差异的，比如工厂职工和高校教工的社区，老年人的需求也有区别。

南方周末：有一种观点认为，银发经济就是赚老人的钱，您怎么看待这种说法？

张思锋：这是看待银发经济问题时容易陷入的一种偏见。从经济学的角度看，“赚钱”符合市场经济的规律，劳动付出要有报酬，资本投入要有利润，市场才能良性运转。但是，任何产品和服务想要被市场认可，都必须先有高质量的供给。中国目前60周岁及以上老年人口有近3亿人，未来这些人群的购买力足以支持任何涉及银发经济的行业发展，但他们的经济来源还是有限的，不会为低质的产品和服务付费。这要求企业通过科技创新和经营策略降低成本、提高供给质量，也需要国家给予一定的政策倾斜，让低收入老人也能享受优质的养老服务。

南方周末：目前银发经济发展的难点在哪？

张思锋：现在养老产品和服务已经有一定规模，但是与消费者的需求还存在很大差异。我在研究中总结过，有效需求不足与有效供给不足并存，是当前中国养老服务发展中不容忽视的现象。

南方周末：怎么理解老年人的有效需求不足？如何破解“有效需求不足与有效供给不足并存”的难题？

张思锋：首先要厘清需要、需求、有效需求这三个概念。需要是一种主观期望，不同层次、不同地区、不同民族的老人，有着多元化的养老需要，需要加上支付能力才是需求。很多老人生了大病，如果没有医疗保险，宁可在家熬着也不去看病，就是因为缺乏支付能力。

有支付能力之后，还要有支付意愿，才能形成有效需求。现在各种老年用品很多，但多数都是通用的，缺乏适老化改造，这些东西无法被老年群体真正接受，有效需求没有被完全挖掘。

有效供给不足，主要矛盾在于养老服务供给方的供给与需求方的需要在结构、数量、质量上无法完全匹配。比如，有的居家社区养老服务机构设立或设施建成之后，由于缺少后续资金，不能持续运行；有的养老机构专业护理服务人员短缺，不愿意招失能老人，对失能老人的服务也不足。

要破解这个难题，从需求的角度要提高老人的购买力，养老金是老年人的主要收入来源，国家已经在持续投入，提高老年人的收入水平。从供给的角度，正如意见指出的，银发经济在发展中要提升质量水平，聚焦老年人多样化的需求。