改革动力与目标
俄乌冲突暴露出乌克兰国防工业的严重脆弱性。对苏联时期技术的长期依赖以及垄断性的国家实体，使乌克兰军工复合体难以有效应对现代战争突发性的、紧迫的需求。为了满足战场急迫的需求，乌克兰的政策制定者、国防官员和私营部门对该国的国防采办和技术生态系统进行了彻底的改革。
这种战略转型的核心之一是将商业技术集成到军事开发、生产和部署过程中。认识到传统的集中采办和生产体系不适合快速变化的战场现实，乌克兰政府在军事研究、开发和采办过程中实施了重大变革，以充分利用私营部门的创新能力和专业技术。乌克兰政府引入这些监管变革的主要目标如下：
发展政府与私营部门的伙伴关系。乌克兰政府需要通过与初创企业和其他创新型企业合作，将国防承包商合作范围扩大到国有企业之外。
利用商业和军民两用技术。面对俄罗斯这样在数量上占优势的对手，乌克兰军队需要先进的能力（比如软件、机器人和人工智能）来获得战场优势。
加快新技术的采用和应用。乌克兰政府已经简化了采办流程，以加快向前线部队交付对完成作战任务至关重要的能力。
减少研发和采购中的腐败现象。由于资源有限，乌克兰政府越来越依赖私营部门的解决方案，更倾向现成的或完全开发好的原型机，而不是由腐败严重的国有企业开发的技术。为了进一步减少渎职和低效率，乌克兰当局建立了更透明和精简的合同流程，并加强了监督机制。
确保即时的战场相关性。乌克兰军方领导层优先考虑能够解决紧急作战需求、且能在战场提供切实成效的能力和服务。
冲突前采办流程
图1.乌克兰军事产品开发标准周期流程
2022年之前，乌克兰的国防工业在很大程度上仍然受到苏联军工体系的影响。2014年顿巴斯战争开始前，乌克兰的国防工业完全是国有性质，由乌克兰国防工业集团（Ukroboronprom）进行整合。乌克兰国防工业集团由苏联时期的企业组成，负责生产乌克兰几乎所有的常规武器。尽管在2014-2022年顿巴斯战争期间，乌克兰对军事研发和采办系统进行了一些小改进，但整个系统仍保留了苏联时代的特征，重点放在维持技术成熟系统的生产，而不是开发和引入新系统。任何技术的现代化进程通常都是直接响应外国客户的需求。
表1. 2020年乌克兰本土武器出口信息（数量：件/套）
在2022年之前，乌克兰也有一些军事技术创新。2014年到2022年，专门生产无人机系统的私营企业开始涌现。但其总产量仍然很小，当时在顿巴斯前线部署的无人机远不及俄乌冲突全面爆发后的部署规模。
表2.部分乌克兰无人机公司
1.需求制定：3-6个月
需求决定了军方如何确定需要购买哪些装备和武器。在2022年之前，乌克兰的需求制定过程是一个自上而下的系统：乌克兰总参谋部（General Staff）制定“军事装备和武器”（MEW）需求，该需求明确了作战所需的能力，包括任何必要的研发工作。总参谋部设定的需求随后由乌克兰国防部转化为正式预算请求和说明，并纳入“国防订单”。乌克兰有16个有权获取“军事装备和武器”以及相关服务的机构，“国防订单”则是指导其进行所有国防采购的核心文件。“国防订单”最初每年更新一次，但在2017年开始改为三年更新一次，意在更有效地分配资源，同时，长期规划让制造商更清楚未来的预期需求。
2020年7月，乌克兰成立战略工业部（MSI）。作为一个新成立的政府部门，战略工业部有权监督乌克兰国防工业集团，并迅速成为影响军工业复合体需求制定的关键机构。同时，战略工业部还负责完善监管框架、更新现有能力、优先发展关键国防领域以及减少腐败现象。据乌克兰政府人士透露，尽管战略工业部的工作有一定成效，但由于腐败和官僚主义的阻碍，实际执行往往与官方计划有所偏离。需求制定所需的时间平均为三到六个月。
2.概念开发和原型设计：3-20年
一旦确定了作战需求，并且预算获得批准，军事客户（上述16个机构之一）就会选择承包商进行概念开发和原型设计。承包商的选择过程因武器系统类型和机密级别而异，可能是公开招标或保密程序等。在只有一个合格承包商的情况下，则使用单一来源直接协议。概念开发和原型设计通常由乌克兰国有企业或专门的武器设计局负责。这些设计局的历史大多可直接追溯到苏联时代。例如，南方设计局开发了苏联战略导弹部队部署的近80%的中程弹道导弹。
然而，实际上，在2022年之前，乌克兰新概念和原型的开发进展比较有限。根据时任乌克兰国防部长阿列克西·列兹尼科夫（Oleksiy Reznikov）在2021年的一份声明中引用的统计数据，2014年至2020年期间，乌克兰总参谋部对新开发或装备升级的需求只有13%得到满足。相反，乌克兰军方通常通过进口外国装备或从现有的传统技术库存调配资源来满足其需求，但这些技术通常无法满足实际要求。阿列克西·列兹尼科夫还表示，到2020年，大约20%的研发项目已经进行了20年或更长时间，但所投入的时间和金钱几乎没有任何成果。因此，概念开发和原型设计阶段所需的时间平均为3到20年。
3.装备入役：1-2年
装备入役指将武器系统正式纳入乌克兰武装部队的官方库存。一旦某一系统开始服役，其就成为军方武器库的正式组成部分，并能进行规模采购。乌克兰装备入役包括两个主要阶段：①测试与评估，②编纂与作战批准。
测试与评估
在设计和概念转化为实际的原型机或样品批次后，工厂将对其进行测试以评估其功能和性能。随后将进行国家层面的测试，这也标志着开发过程的结束。一个由军方代表组成的高级委员会对样品进行审查，评估其是否符合最初的研发要求，并决定该系统是否可以进入下一阶段。
编纂与作战批准
2016年，乌克兰启动了一项使其军队符合北约标准的项目。根据北约惯例，每一种新武器系统都必须经过测试后才能进行编纂，从而将其纳入北约的标准化军事供应体系中。编纂是分配官方名称编号以及指定生产物品为被认可的“供应物品”的过程。这一过程确保了同一武器系统在北约国家之间拥有一致的标识和统一编目，促进了互操作性和后勤协调。
在2022年之前，编纂的下一步是获得作战批准，即根据预定用途及乌克兰武装部队的作战要求，授权批准“军事装备和武器”的使用和部署。
平均而言，装备入役的过程通常需要一到两年的时间。
4.合同签订：6个月-1年
一旦某一系统正式服役，乌克兰国防部就会（主要通过“国防订单”）提交相应的采购预算请求。预算核准后，根据所采购产品或服务的机密级别不同，采用不同的采购程序。非机密产品遵循公共采购规则，主要是通过电子拍卖进行，拍卖过程会根据价格、生命周期成本和交货条款等标准自动评估投标。这种方法旨在确保透明度、效率，并与欧盟标准保持一致。
相比之下，机密产品的采购绕过了竞争性程序，而是从乌克兰经济部和安全局管理的一个特别登记册中挑选出供应商，所有细节都保持机密。在这些情况下，定价通常采用成本加成法，利润率上限不超过产品零部件成本的5%或服务成本的30%。乌克兰国防部也可能会施加更严格的限制，将这两种利润率分别减少到1%和20%。这种做法，加上没有根据通货膨胀调整，限制了供应商的利润空间，减少了其投资于技术创新或改进产品质量的动机和资源。
总的来说，大约95%的“国防订单”采购是机密的，过程缺乏透明度和有意义的竞争。与军事机构没有直接联系的供应商通常没有机会展现其产品或服务，并且往往只有在采购决定公布后才得知结果。据乌克兰政府人士透露，尽管在战争期间出于安全和保密的需要，机密采购是可以理解的，但这也让腐败现象有机可乘。合同签订过程可能会持续六个月到一年。
5.合同履行：2-5年
在2022年前，乌克兰国防采购合同的履行（即合同服务的生产和交付）由乌克兰国防部或其他国家机构监督，以确保合规性和政府资金的合理使用。在整个合同期间，派驻承包商生产设施的乌克兰国家代表负责监督产品质量，并通过提交详细报告来控制成本和定价计算。虽然这一体系的目的是保证问责制和质量保证，但由于系统腐败和官僚主义效率低下，该体系并不总是能有效运作。合同履行经常面临延误，延误时间根据所订购系统的复杂程度而有所不同。平均而言，合同履行过程持续2到5年。
6.维护和作战支持
乌克兰武器系统的维护遵循了苏联时期的模式，即由乌克兰武装部队监督设备维护。至于在前线损坏的设备，武装部队会将设备送到维护设施进行修理，或直接在靠近前线的维修点直接进行修理。
总的来说，在2022年之前，乌克兰国防行业牢牢扎根于苏联时期的工业基础和平台，几乎完全与商业领域的创新隔绝。政府在研发方面的投资不足、官僚主义导致的繁琐程序以及不透明的资金机制阻碍了许多项目的推进，最终无法转化为实际的原型机或交付系统。
尽管2014年的顿巴斯冲突引发乌克兰私营部门和志愿社区提出一些基层倡议，但这些倡议受到根深蒂固的系统性障碍的阻碍。俄乌冲突全面爆发前，乌克兰军事工业和技术领域的缺陷严重限制了乌克兰推进其防御能力现代化以应对严峻的安全挑战的能力。
冲突后采办流程
2022年全面爆发的俄乌冲突促使乌克兰国防体系经历了重大转型。这种转型的特点是彻底脱离了长期以来的惯例和框架。乌克兰的国有企业仍在进行多轮改革，生产由战略工业部管理；同时，战事的紧迫性也为私营国防行业的变革提供了强大动力。
为了应对威胁，乌克兰政府解决了“军事装备和武器”发展和部署过程中的两大瓶颈：
国有集团漫长而低效的开发工作越来越多地外包给私营部门、民间社会组织和其他非传统参与者。
通过一系列监管减少了官僚主义障碍，简化了武器系统和装备复杂的采办以及入役流程。
图2展示了俄乌冲突前后，乌克兰“军事装备和武器”的研究、开发和部署的时间线在产品生命周期每个阶段的变化。
图2.军事装备研发和部署时间线演变
下文将介绍紧迫的战时需求如何加速乌克兰国防生态系统内的创新、合作和制度调整。
1.需求制定：数周或数月
在2022年冲突爆发之后，乌克兰总参谋部仍然是确定“军事装备和武器”需求的主要机构。但是，在目前情况下，这些需求更多地是反映前线的实际需求，不过相关需求的收集过程和如何将这些需求转化为实际采购的机制依然是保密的。
当前阶段的另一个显著特征是出现了准政府性质的项目，例如由乌克兰数字化转型部牵头的Brave1倡议负责协调各利益相关方确定并传达军方的技术需求。通过组织各种活动、挑战和黑客马拉松，Brave1倡议使企业和初创公司能够了解军队最迫切的需求，并提出相应的解决方案。
一个特别值得注意的变化是军队和工业工程师直接进行互动。这使得军方可以直接传达战场上的作战需求，从而促进新产品的快速迭代。这种沟通方式绕过了传统上总参谋部制定需求的冗长周期和通过国防部正式请求的流程。由此，工程师可以快速更新和改进产品，以响应不断变化的战场情况和敌方能力。甚至工程师在前沿地区时也能对产品进行调整。
乌克兰国防工业集团也已调整了其接收需求的方式，有时会直接接到来自总统办公室等高层的指示，特别是对于一些高优先级的项目，比如远程导弹或攻击型无人机。
整体来看，需求制定和传达的时间线已经大大缩短，通常只需数周或数月，以保持和敌军相同的快速作战节奏。
2.概念开发和原型设计：数周到六个月
概念开发和原型设计阶段已明显加快，目前乌克兰大多数创新产品来自私营部门，并以商业技术为基础。据乌克兰军事人员透露，私营公司通常拥有更丰富的想法、技术、人才和资源，使其能够引入新兴概念和技术应用。例如，人工智能导航和目标瞄准软件通过减轻操作员技能不足、压力和电子战干扰等因素，将低成本无人机的打击成功率从大约20%提到高达70%。
一些例子表明，即使是在概念发展方面比较缓慢的乌克兰国有企业也显著加快了步伐。例如，乌克兰的“帕利亚尼察”（Palyanitsa）巡航导弹从概念提出到原型研发只用了一年半，这一进展可能得益于乌克兰在发动机结构、火箭技术和无人机设计等领域的现有专业技术。
乌克兰政府消息人士表示，私营企业主导的软件创新进展更快，在几周内就推出了全新的功能，并与现有平台无缝集成，增强了导航、瞄准、侦察和数据融合能力。
目前平均而言，概念开发和原型设计只需要几周到六个月的时间。
3.装备入役
在全面冲突爆发之后，乌克兰武装部队要求立即获得所有可用的军事和商业作战能力。因此，政府进行了监管改革，大大缩短了新武器系统的审批过程。
新的或实验性的系统现在无需完成整个入役程序，只需要获得作战批准就可开始投入使用，基本上只是完成标准程序的最后一步。作战批准授权军方在实际战场中有限地使用新系统，军方无需立刻决定是否要全面采用该系统。不过这种批准的有效性仅限于战时；乌克兰政府官员预计，一旦冲突结束，所有系统将需要再次经过完整的入役程序。
测试与评估
测试程序也大大简化，以加快对比评估原型是否符合制造商的技术和操作文件。当制造商无法独立进行这些测试时，乌克兰国防部可以提供测试场地、技术支持和科学专业知识。例如，乌克兰战略工业部和国防部推出的Zaliznyy Polygon电子系统使制造商能够提交测试申请，并快速获取国有测试场地和军事专业知识的支持。该系统还允许测试申请人在线查看文书处理进程。
对于关键武器类别，如无人系统和电子战设备，测试流程更简单。制造商通过乌克兰国防部向总参谋部的无人系统中央指挥部发送请求，该指挥部进行必要的测试后直接予以批准。
编纂与作战批准
新型“军事装备和武器”的编纂和作战批准流程已发生显著变化。2024年，通过减少不必要的步骤，作战批准所需时间从20天减少到10天。
根据新流程，制造商只需要提交五份文件，包括设备用途、技术规格、测试结果和设计参数等。如果满足这些要求，乌克兰国防部委员会审查提交的材料并发布批准文件，授予北约编纂并授权武装部队进行作战使用。
尽管官方设定了时间目标，但实际上批准过程仍可能需要长达三个月的时间。不过对于无人系统和电子战解决方案，整个过程通常在两周内完成。
4.合同签订：1-6个月
国防合同签订过程的开始是制造商向乌克兰国防采购局（Defense Procurement Agency）提交商业提案。乌克兰国防采购局隶属于乌克兰国防部，负责采办杀伤性系统。提案提交后将进行商谈，以确定合同条款和定价，双方必须就商业和操作细节达成共识。一旦达成协议，双方就签署一份国家合同，随后即进行财务安排并开设资金账户，制造商通过该账户获得预付款。
对于无人系统和电子战设备来说，采购流程有一些特殊要求，旨在确保流程的透明性和高效性。制造商必须提交详细的成本计算，并获得司法鉴定研究所（Research Institute of Forensic Examinations）的专家评估，以确定系统的估值。预付款可以高达总成本的70%，支付周期为12个月，同时，利润率限制在生产成本的25%以内。最近，乌克兰进行监管调整，允许通过Prozorro公共采购平台进行乌克兰国产无人机采购，采用封闭程序，隐藏敏感的承包商信息。在国家机构发布框架公告并说明技术要求后，供应商提交申请，附带成本评估、专家评估和测试成功证明。之后通过竞标确定获胜者，获胜者必须在四天内提供所需的文件，以完成国家合同的签署。
此外，军事单位现在可以不依赖年度采购计划，而是使用由单位指挥官批准的所需物品清单进行采购。这使各单位能够迅速获得技术以满足前线特定部门的直接需求。大多数武器和装备是通过谈判而非公开拍卖进行采购，虽然谈判可能会降低透明度，但却能有效加快交付速度。
2024年12月，乌克兰政府允许直接从国家预算调拨资金到军事单位用于无人机采购，并在接下来的11个月内为此拨款6.5亿美元。地方当局也可能为这些采购提供资金，根据军事单位的要求迅速重新分配预算。
总的来说，合同签订持续时间从1个月到6个月不等，取决于所选择的采购程序和谈判进程推进的速度。这种更加分散和灵活的系统旨在加速采购流程，适应不断变化的前线需求，并在快速变化的安全环境中提高国防采办的响应能力。
5.合同履行：3个月-1年
在涉及私营制造商的情况下，军事代表通常不会直接监督生产过程以确保产品符合质量标准。生产过程中可能会进行中期质量检查，如果出现生产过剩或单位成本增加的情况，可以调整相应合同条款。培训条款通常包含在合同价格中，以确保提供相关的培训，帮助部队和使用人员更好地掌握新系统或设备。交付后，制造商提供正式的质量保证。
虽然合同履行速度加快了，但具体时间线却大有不同。据调查显示，合同履行所需时间平均为3个月至1年。这种差异是由于诸如供应链可靠性、系统复杂性和组件可用性等因素造成的。尽管乌克兰在大批量采购外国制造的组件方面存在阻碍，但通过加强国内生产能力，乌克兰在一定程度上缓解了延误问题。
6.维护与作战支持
在目前的环境下，所有设备都能够立即部署到前线，无需维护。维修是按要求进行的，具体时间表很难估计。为了增强作战韧性，制造商不仅投资用于训练士兵使用装备，还教授基础的维修和维护技能，以便作战人员在前线更有效和持续地执行任务。
总结
乌克兰政府通过彻底重构长期以来的采购和研究实践，达成了其战时紧迫目标。通过将开发工作从国有企业外包给私营公司和民间社会组织，军事领导层获得了更广泛的专业知识、人才和技术创新资源。
