随着公共数据授权运营的顶层设计逐渐清晰和地方政府在数据财政的刺激下不断探索实践，公共数据的价值激活和开发利用已经箭在弦上，而授权运营作为对敏感高价值公共数据实现多方有效激励实现数据财政的核心行政行为，如何破解公共数据授权运营相关各方的责权利，如何避免一管就死，一放就乱的局面，最近我们看到一些地方政府开始新的公共数据授权运营机制的探索。
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一、公共数据授权运营的“统”
公共数据的统筹是为了满足垄断性汇聚和价值释放的需求。
我们可以看到，把公共数据要素的价值释放分为公共数据的资源化和公共数据的资产化（产品化）两个阶段，是各地方政府开展公共数据授权运营的基本模式。这一模式始于北京和浙江。在资源化阶段，由数据管理部门进行公共数据的汇集、质量管理和对外开放，在资产化/产品化阶段，由数据管理部门授权或者代表政府授权给数据产品开发者进行价值释放。这是第一层的统。统的目标是对分散在各部门各地区的公共数据实现统一的数据资源管理，并能够实现对外统一的开放、共享、授权。
我们进一步观察到，授权某个国资性质的平台公司（一般流行的说法称之为数据集团），履行政府对公共数据管理、治理和开发利用以及生态建设的职能，也是地方政府在开展公共数据授权运营的主要实施模式。这一模式很难说从哪个地方政府开始，但是从目前成立的几十家数据集团，无论是省级国资还是市级国资，这一模式已经成为主要操作手法。成立数据集团，对本地区本部门的数据要素实现垄断性管理和经营，符合数据要素，特别是公共数据要素实现规模经济效应与安全治理的需要。
但是同时也带来一个显著的问题：如何避免数据资源垄断对数据产品（数据资产化）的抑制，即有了数据的安全，失去了数据的活力。表面上看是厘清数据集团和数商两个市场主体之间的市场化协作关系问题，实际上是政府与市场的边界问题，也就是在数据要素的市场主体看来，数据集团是代表政府履行部分公共数据管理职能的特殊市场主体，代表政府对公共数据管理和治理意图与战略实施，
如何破解数据集团与数商争利，抑制创新和活力，我们看到地方政府在积极探索和创新，也形成了一些好的做法和经验。
这是第二层次的统，是为了实现公共数据资源的集中安全统一治理管理和价值释放。
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二、公共数据授权运营的“分”
围绕公共数据授权运营的政府与市场之分、数据集团与数据商之分、一级公共数据资源开发与二级公共数据资源开发之分，以及收益分配、竞争制度安排，广州和江苏给我们提供了新的实践。1、广州运商分离
广州近日宣布在全国首创公共数据运营“运商分离”模式。公开资料显示，所谓运商分离模式，核心是抑制广州数据集团与民争利。具体做法如下：
（1）主体方面：该模式涉及两类主体，第一类是公共数据运营机构，即广州数据集团；第一类是开发主体，即数据商。
（2）分工界面：公共数据运营机构不参与数据产品开发；全国数据商都可以参与广州公共数据产品开发。
（3）收益分配：数据产品经营权 100%归属于数据商。
（4）数据管理：必须在广州公共数据运营平台进行数据产品开发。公共数据运营平台是广州公共数据授权运营的统一通道。平台基于“原始数据不出域、数据可用不可见”的原则，建设安全可信的数据开发加工环境，打造公共数据和行业数据融合应用的“加工场”，实现数据服务、数据开发工具、算法审核等功能和服务
（5）已有成效：7 月 1 日以来，广州公共数据运营平台首批对接来自全国各地的数据商超 50 家，涉及金融、医疗、住房、文旅、电力、税务等多个行业；并发布了 37 款公共数据产品，涵盖金融、环保交通、医疗健康、商业文旅等十余个行业领域。
开放数据中国在《浅论「运商分离」，兼评《广州市公共数据授权运营管理暂行办法》》中对此进行了分析评论，该机构认为：
所谓运商分离，本质是期望能够让运营主体赢得数商信任。信任关系需要三个方面达成：
（1）运营主体和数商间的市场定位要有清晰分界：
（2）运营主体要定位于服务者，而非权力的掌控者；
（3）运营主体既要对政府负责，更要对整体数据市场负责，特别是对数据商负责。
并进一步分析认为公共数据授权运营机构与数据商之间存在潜在竞争，以及真正实现运商分离在底层逻辑上需要“将运营职能和管理职能予以分离，从而确保涉及公共资源访问和利用的管理权力并不随着运营机构的选定而从政府职能部门转移向运营机构”。
数字政府专家陈志刚认为，公共数据授权运营机构与数据商之间存在潜在竞争其实也可以通过另外的制度安排得以优化，即在垄断经营领域设置多家垄断性经营主体，通过比较竞争，让政府掌握更为充分的信息，并给予数据商在至少三家的公共数据授权运营之间实现市场化选择。这一点并不缺乏成功的先例，例如在我国的电力、电信、金融等领域。
2、江苏运开分离
江苏在近日发布的公共数据授权运营管理办法征求意见稿中提出公共数据授权运营采用“两级主体、分级授权”的模式，授权对象分为运营主体和开发主体。其思路和手法与广州其实如出一辙。
我们来看江苏的做法：
（1）主体层面：分为运营主体，承担公共数据授权运营；开发主体，承担开发利用经授权的公共数据，形成数据产品
（2）分工界面：运营主体主要是授权运营平台建设、数据加工处理、开发利用管理、服务能力支撑、市场生态培育和安全保障，并负责运营主体汇集开发主体发布的数据产品形成目录，并动态更新。开发主体，主要是基于应用场景需求，在运营主体搭建的授权运营平台，开发利用经授权的公共数据，形成数据产品。
（3）收益分配：数据产品由市场定价，充分发挥数据要素报酬递增、低成本复用等特点，创新成本分摊、利润分成、知识产权共享等多元化收益分配机制。运营主体参考成本定价，按授权协议约定向开发主体收取一定费用，并在依法设立的数据交易场所登记。
（4）数据管理：以省为主、省市共建公共数据授权运营平台，公共数据授权运营域必须在电子政务外网严格划分、用于开展公共数据授权运营活动的唯一区域。
（5）已有成效：暂无。
在这个过程中，由于江苏多个地市成立了自己的数据集团，初步形成了一个在省域范围内比较竞争的格局，因此在运营主体通过成本定价获得收益方面，可能相较广州，对于数据商来说更具有透明性，其潜在竞争可能会小一点。
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三、公共数据授权运营尚需理论和实践突破
数据资源是战略性、基础性资源。
