《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权，第二百四十八条：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。

本条是关于无居民海岛属于国家所有权客体的规定。

《海岛保护法》（2010年3月1日）第四条：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。本条属于新增规定。

我国关于海岛的保护多散见于不同的法律法规、规章和规范性文件中。

《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”该条并未直接明确无居民海岛的所有权归属。

2017年修正的《海洋环境保护法》论及国务院对海岛的保护问题，该法第二十条规定：“国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，是珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观。对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复。”

2001年10月27日通过的《海域使用管理法》第二条第一款规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”

无居民海岛作为一种不规则底土向水面的延伸，可以视为底土的一部分。也就是说，无居民海岛可以在法律意义上视为海域的一部分。因此，关于无居民海岛的所有权归属于国家所有，有了立法渊源。

2003年国家海洋局同民政部和总参谋部联合印发了《无居民海岛保护与利用管理规定》，依据该规定第三条第一款，“无居民海岛属于国家所有。国家实行无居民海岛功能区划和保护与利用规划制度”，首次规定了无居民海岛的国家所有权。之后，《物权法》第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”既然无居民海岛属于地图的延伸，其就可视为海域的一部分。而综观《海域使用管理法》和《物权法》都规定海域属于国家所有。因此，可以推知，无居民海岛的所有权可以归属于国家所有。

对于无居民海岛的所有权归属，涉及宪法中有关自然资源的权属。国家行使对无居民海岛的主权毋庸置疑，无居民海岛的自然资源应属于国家所有，国务院代表国家行使对该自然资源的所有权。为此，2009年12月26日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《海岛保护法》第四条规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”

由民法典立法过程看，《民法典物权编（草案）》（征求意见稿）与《民法典各分编（草案）》都没有关于无居民海岛的规定。《民法典物权编（草案）》（二审稿）在第四十三条之一增加了该条规定。《民法典（草案）》第二百四十八条将其独立列为一个条文。可见，《民法典》物权编关于无居民海岛所有权的归属，承袭了《海岛保护法》第四条的规定。

本条的规范目的在于明确无居民海岛的权属。

海岛本身兼具海洋和陆地两种属性，不仅生态资源丰富，而且战略位置重要，因此，有必要明确国家享有无居民海岛的所有权。在《海岛保护法》等相关法律未出台以前，由于我国法律并没有明确规定无居民海岛的归属问题，因此，我国沿海一些地方存在将无居民海岛认定为无主物的做法，对无居民海岛进行占有、使用、收益，严重损害了国家对于无居民海岛以及位于无居民海岛上自然资源的开发、利用，损害国家的经济利益。甚至一些人据此非法占有本应属于国家的无居民海岛，一些地方甚至因争夺国家所属的无居民海岛爆发械斗，影响社会的稳定。因此，2009年出台的《海岛保护法》第四条对无居民海岛归属于国家所有予以了明确规定，国家拥有无居民海岛的所有权得以确认。

虽然《物权法》在国家所有权部分并没有规定无居民海岛的权属问题，但《民法典》在物权编本条对无居民海岛权属问题予以了规定，将其纳入国家所有权的调整范畴。

本条的规范意旨在于对无居民海岛的权属予以确认，但未对破坏无居民海岛国家所有权的情形予以法律效果的设计，属于不完全法条。在发生违反本条规定，破坏无居民海岛国家所有权的情况时，该条规范不能作为请求权的独立依据，仍需援引其他法律规定，以确定违法者的法律责任。

在实践中，无居民海岛对国家具有重大的政治、国防和经济利益，对无居民海岛的利用和开发必须加以公共利益的限制。无居民海岛国家所有权制度的建立，可以改变因所有权归属不明导致的“无居民海岛无人管”或者“滥开发”的现状，可以防止“无度、无序、无偿”使用无居民海岛情况的发生。实行对无居民海岛的国家所有，有利于国家或者政府机关出于公共利益的需要对无居民海岛进行统一的规划和长远的建设和开发。此外，确定无居民海岛归属国家所有，并不会影响对无居民海岛资源的有序利用。对此，可以根据实际情况充分运用用益物权制度，探索设立无居民海岛使用权，实现资源的合理配置。

（一）、无居民海岛定性

探讨无居民海岛的权属问题，首先要明确何为无居民海岛。

依据《海岛保护护法》第五十七条第二项，“无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”。

另外，《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》第二条规定，“本办法所称无居民海岛是指厦门市海域内不作为常住户口居住地的岛屿和岩礁”。《无居民海岛保护与利用管理规定》第三十四条第一项规定，“无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等”。

综合上述法律法规对无居民海岛的界定，可以发现“无居民海岛”具有以下特征，其一，无居民海岛是处于海洋中，高于水平面的岛屿、岩礁和低潮高地；其二，它是居民户籍管理的住址登记地之外的无人海岛。

（二）、无居民海岛独立物权属性和自然资源定位

关于无居民海岛的所有权归属，曾一度引起学界的讨论。一些学者认为，无居民海岛应当和有居民海岛甚至陆地一样，实行国家所有和集体所有并存的双重所有制，当然，也有学者否定了无居民海岛具有集体所有制的特性。究其根本，在于需要确定无居民海岛是一种和有居民海岛一样作为自然资源的一种集合体，还是具有独立物权的单独的一种自然资源。

无居民海岛应当具有独立的物权属性，作为一种特殊而独立的自然资源，归属于《宪法》第九条的“等自然资源”行列，应当属于国家所有。

无居民海岛的自然特性决定了无居民海岛的独立物权属性。无居民海岛远离大陆，面积狭小，物种来源有一定的限制，生物多样性匮乏，每个海岛具有独立的生态系统，形成相对独立的生物群落。因此，无居民海岛的生态脆弱性、生态系统独立性决定了无居民海岛是一个有机联系、不可分割的统一整体，其应当被作为独立的物看待，其所有权也应当归属于国家。

无居民海岛具有不同于其他自然资源的价值属性。无居民海岛在自然属性上的独立性，决定了其不仅仅是位于其上的土地、矿藏、森林等自然资源的载体，而是主要表现在海岛及其周边海域的所形成的整体资源价值。就如同森林虽由诸多树木组成，但其生态价值不是仅体现在一棵或几棵树木上，而是体现在由诸多树木共同组成的森林生态上。无居民海岛也是如此，若将无居民海岛作为一类类自然资源的简单相加，割裂地看待其组成，则会大大降低无居民海岛的保护价值。

因此，应当将无居民海岛作为一种特殊独立的自然资源看待，由国家行使其所有权。无居民海岛作为一种独立物和特殊的自然资源，依据相关法律法规和法理，应当归于国家所有，由国家行使其所有权，否则，会使国家重要的资源价值流失。

（三）、无居民海岛国家所有的必然性

无居民海岛归属于国家所有是历史的选择。从历史成因上来看，我国没有无居民海岛属于集体所有的制度渊源。我国集体所有制理论是中华人民共和国成立以来，基于国家政策与社会稳定的理念，经过一系列的社会改革，而逐步改造农民私有土地归集体所有的结果。无居民海岛既无人居住，将其规定为集体所有就无理论依据。而且，综观我国法律，也无将无居民海岛归属于任何主体的规定，无居民海岛在相关法律出台前，属于无土地。此时，将无居民海岛通过立法归属于国家所有，符合历史的选择。

实行无居民海岛国家所有权制度，在我国社会体系下具有可操作性。无居民海岛一般远离大陆，无人居住，地理位置复杂，使集体在其上进行自然资源的利用与开发产生一定困难。例如，在无居民海岛上确立土地承包经营等制度，具有难度。同时，对海岛的开发需要具备完备的开发组织和较大的资金投入，单靠集体组织难以施行。因此，无居民海岛界定为国家所有，符合我国的经济利益。无居民海岛蕴含丰富的自然资源和政治、战略资源，由国家行使对无居民海岛的所有权，也符合社会公共利益与国防利益。

从现实角度看，国家享有无居民海岛的所有权，有助于海岛的管理以及海岛资源的最大化利用。无居民海岛丰富的自然资源和军事利用价值，决定了国家对其拥有所有权符合重大战略目标。确定无居民海岛的权属关系方可对其进行开发利用，国家具备完善的体系制度，拥有专业的开发团队和庞大的资金支持，有助于最大效率地发挥无居民海岛资源对社会和国家的价值。

（四）、国务院代表国家行使无居民海岛的所有权

国务院代表国家行使无居民海岛的所有权，是指国务院作为无居民海岛所有者的国家的代表，对无居民海岛依法行使占有、使用、收益和处分的权能。既然国家是无居民海岛唯一的所有者，那么，任何其他的单位和个人都不能享有无居民海岛的所有权。这与土地既可属于国家所有又可属于集体所有是不同的，无居民海岛不可属于集体所有，无居民海岛的所有权具有唯一性、特定性。

由国务院代表国家行使无居民海岛的所有权，即可表明任何地方政府都不可行使无居民海岛的所有权，国务院依照法律法规的规定对无居民海岛出台具体的管理制度，任何地方政府都不可在无法律依据的情况下，行使对无居民海岛的管理权。国务院代表国家行使无居民海岛的所有权时，不仅要保证海岛财产的保值增值和实现最大限度的财产收益，还要保证无居民海岛的生态安全、公共效益、军事和科学价值等的政治效益和社会效益。

本条规定的是无居民海岛的所有权归属于国家，由国务院代替国家行使无居民海岛的所有权。因此，当无居民海岛的生态及财产利益遭受损害时，理论上应当由国务院参加诉讼，但在实践中，国务院参加诉讼是不现实的，一般是由国务院授权特定的国家机关代表国务院参加诉讼。

例如，针对无居民海岛生态环境、资源等遭受破坏产生的诉讼本质属于一种环境公益诉讼。国家既作为无居民海岛的所有权者，就有义务保护和管理好无居民海岛的生态环境、资源和周边海域的安全，在无居民海岛遭受破坏时，代表国家行使无居民海岛所有权的国务院或者国家海洋行政主管部门在充分运用行政管理手段仍未解决纠纷的情况下，就要诉诸法律程序解决纠纷。

《海岛保护法》第五条第二款规定：“国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”这种诉讼在本质上属于一种国家代表机关代表全体公民进行的诉讼，根本目的是维护全体公民的资源利益和生态服务利益。

在理解无居民海岛国家所有权问题的同时，应注意同无居民海岛的使用权问题区分。

无居民海岛的国家所有权是指国家作为无居民海岛的所有者，依法行使对海岛的占有、使用、收益、处分的权能。而无居民海岛的使用权是指民事主体依据法律的规定，对无居民海岛所享有的以使用、收益为目的的一种支配性和排他性的权利。无居民海岛使用权属于无居民海岛所有权的派生权利，无居民海岛权属归国家所有是无居民海岛权利物权化的第一个阶段，无居民海岛的国家所有权为派生无居民海岛的使用权提供了权源基础。

依据《海岛保护法》第三十条第四款规定：“无居民海岛开发利用审查批准的具体办法，由国务院规定。”第三十一条第二款规定：“无居民海岛使用金征收使用管理办法，由国务院财政部门会同国务院海洋主管部门规定。”这两款规定为无居民海岛的使用权提供了法律依据。无居民海岛的所有权归属于国家，而使用权则可归属于私人。