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公共数据开放共享的概念内涵
公共数据的开放共享是公共数据价值释放的基础，只有真正的实现公共数据的高质量共享开放，才能为公共数据的授权运营、公共数据的产品化、资产化、资本化奠定基础。
公共数据的共享，一般是指公共数据在行政机构之间、行政机构与履行公共职能的企事业单位之间、以及履行公共职能的企事业单位之间的数据共享行为，是行政机构及其履行公共职能的企事业单位之间的“内部人”数据共享，主要是满足行政机构履职过程中对跨部门、跨层级、跨区域的数据使用的需要。
公共数据的开放，与公共数据的共享不同，一般是指行政机构和履行公共职能的企事业单位面向自然人、企事业单位、社会团体和科研教育机构等提供公共数据的行为，主要是满足自然人、企事业单位、社会团体、科研教育机构对公共数据进行开发、研究、利用、创新的需要。
公共数据的共享一直存在在行政机关内部，但是公共数据的开放这是一种随着数据开放运动才兴起的数据行为，公共数据的开放基于一种朴素的信念，既开放的公共数据能够促进公共事务的透明度、提高效率，并能够由市场化资源配置的方式创造新的社会经济价值。
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公共数据开放共享的困境
公共数据的开放共享并不是一蹴而就，更不是出台几个办法条例就能够自然而然的发生的。虽然我国公共数据开放平台已经推行多年，但是公共数据的质量、价值、规模与场景化应用仍然存在诸多难以突破的障碍。
2.1
不平衡困境
王新明等人在《理论丨我国公共数据开放现状及对策研究》（2022）中通过对我国公共数据开放实践和研究现状的分析，总结我国公共数据开放存在的问题：数据开放在数据集、数据容量、数据利用等方面存在区域发展不均衡；数据开放的管理办法、实施细则体制机制不够完善；存在数据质量和安全问题以及社会力量较少参与数据创新应用，缺乏足够的激励和保障，商业化利用严重不足。王新明等观察到“ 地方政府未能充分调动社会力量参与数据创新应用，开放平台成果提交多来源于政府。商业化利用欠缺也是社会力量参与较少的原因，目前的数据开放主要是实现了政府工作透明化的目的，真正有价值的公共数据尚未完全实现安全开放和商业化利用。”。
2.2
数据质量困境
数据质量问题是学术界关注的重点内容，王晓冬在《我国公共数据开放面临的问题及对策研究》中对数据实用性不高的问题进行了鞭辟入里的分析，“公共数据普遍存在数据质量不高、数据价值低、机读性差等现象”，突出表现是存在“形式开放”倾向、数据更新不及时、监督约束机制弱、开放评价不到位。王新明等人注意到了数据质量的问题：公共数据开放方面存在“重数量轻质量”的问题，导致开放数据格式不规范、数据空行或重复、数据低容量或碎片化、存在隐私数据内容等数据质量和安全问题，公共数据资源利用价值低，且存在一定的数据安全风险。
2.3
制度规则困境
公共数据开放机制不完善也是制约因素。王建东对此做了总结，一是工作合规性仍需强化。满足《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规、针对数据分级分类指南、数据安全保护细则、元数据治理规范等缺乏管理规范条例。二是标准化水平仍需提升。国家标准委颁布的政务数据开放共享相关标准由于实践在标准颁布之前，标准落地见效有待加快。三是数据开放授权机制仍未建立。缺乏政务数据开放授权许可协议，无法有效规避和控制涉及个人隐私、数据安全的潜在风险，数据开放中具体操作性问题无章可循，数据开放的规范化程度和可控性水平都有待提高。四是监督机制弱，王晓冬注意到“在实际工作中，各部门在是否开放数据、开放什么数据的自由裁量权还较大”。
2.4
平台能力困境
国家公共数据资源体系中构建统一的国家公共数据开放平台是重要内容，虽然省市级的公共数据开放平台已经基本形成，公共数据平台的能力距离满足构建全国一体化的公共数据资源体系还存在明显不足。王晓东认为国家公共数据开放网站尚处于建设阶段，建立数据开放网站的中央政务部门还很少，部分地方建立的数据开放平台这存在良莠不齐，标准不统一、互联互通不足的问题，他指出，“仅有 2.4%的地方平台提供了数据请求功能且公开了用户的数据请求，仍有 37.8%的地方平台未提供此功能，互动平台功能多数未能显现”，特别是数据库的技术标准不同、基础设施重复建设等使得公共数据孤岛更加严重，增加了成本和数据获取南乳，降低了体验。
3
公共数据开放共享的类型
3.1
公共数据共享类型
公共数据共享一般化的约定是：以共享为原则、不共享为例外。
公共数据共享按照共享属性，分为：无条件共享、有条件共享、不予共享数据。以《云南省公共数据管理办法（试行）》为例，具体描述如下：
可提供给所有公共机构共享使用的公共数据属于无条件共享数据。
可以按照一定条件提供给有关公共机构共享使用的公共数据属于有条件共享数据。
不宜提供给其他公共机构共享使用的公共数据属于不予共享数据。
我们可以看到，无条件共享实质上是不区分数据、也不区分数据使用者，而有条件共享则及区分数据也区分数据使用者身份。
以上三类共享类型的描述只是基础，各地在实践中形成了诸多细节更加丰富更具有落地指导性的要求。
（1）无条件共享
不是有条件共享也不是不予共享的公共数据均列入无条件开放类（上海数据条例）
（2）有条件共享
对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的公共数据，列入有条件开放类（上海数据条例）。
（3）不予共享
涉及个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息，或者法律、法规规定不得开放的（上海数据条例）；
3.2
公共数据共享类型的条件转化
一是经过科学合理评估之后的转化。公共管理和服务机构应当按照国家和省有关规定对其收集、产生的公共数据进行评估，科学合理确定共享属性，并定期更新。《浙江省公共数据条例》
二是上级部门裁决的转化。公共数据主管部门对同级公共管理和服务机构确定的公共数据共享属性有异议，经协商不能达成一致意见的，报本级人民政府决定。《浙江省公共数据条例》。
3.3
公共数据开放类型
公共数据的开放类型与共享类型基本一致，只不过在开放的条件上更加严格。
公共数据按照开放属性分为无条件开放、受限开放和禁止开放数据。以上海为例：
无条件开放
不是有条件共享也不是不予共享的公共数据均列入无条件开放类（上海数据条例）
受限开放对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的公共数据，列入有条件开放类（上海数据条例）。
禁止开放
涉及个人隐私、个人信息、商业秘密、保密商务信息，或者法律、法规规定不得开放的（上海数据条例）；
浙江对禁止开放做了进一步细化：
（一）开放后危及或者可能危及国家安全的；
（二）开放后可能损害公共利益的;
（三）涉及个人信息、商业秘密或者保密商务信息的;
（四）数据获取协议约定不得开放的;
（五）法律、法规规定不得开放的。
3.4
公共数据开放 类型的条件转化
一是脱敏脱密后基于同意的原则的转化。公共数据共享类型也是可以转化的，“非开放类公共数据依法进行脱密、脱敏处理，或者相关权利人同意开放的，可以列入无条件开放或者有条件开放类”（上海数据条例）。
同样，浙江对条件转化做了细化：
（一）涉及个人信息的公共数据经匿名化处理的；
（二）涉及商业秘密、保密商务信息的公共数据经脱敏、脱密处理的；
（三）涉及个人信息、商业秘密、保密商务信息的公共数据指向的特定自然人、法人或者非法人组织依法授权同意开放的。
浙江强调了授权同意，增加了匿名化处理的细节，并且明确了特定开放的要求，不是普遍开放。
二是经过科学合理评估之后的转化。公共管理和服务机构应当按照国家和省有关规定对其收集、产生的公共数据进行评估，科学合理确定开放属性，并定期更新。《浙江省公共数据条例》
二是上级部门裁决的转化。公共数据主管部门对同级公共管理和服务机构确定的公共数据开放属性有异议，经协商不能达成一致意见的，报本级人民政府决定。《浙江省公共数据条例》。
3.5
公共数据开放的协议
与公共数据共享不同，数据管理部门需要采取签署数据开放协议和安全承诺的方式约束自然人、法人或者非法人组织对数据的加工处理使用。
