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深刻认识公共数据开放共享的价值

推动公共数据开放共享，是释放数据红利，发挥我国数据资源丰富、数据应用场景丰富的优势，发展数字经济、建设数字政府、数字社会，落实数据基础制度的重要价值。

为了推进公共数据开放共享，国家作出一系列蓝图设计。围绕公共数据开放、数据资源有效流通、数据资源目录和责任清单制度、国家公共数据资源体系、数据要素开发利用机制、数据流通共性设施平台、数据有序开发利用、公共数据开放、公共数据共享利用、公共数据分类分级确权授权制度、公共数据定价、公共数据资源开放收益分享机制展开一系列政策制度标准设计，奠定了公共数据价值释放的制度政策基础。特别是《数字中国建设整体布局规划》把推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库作为数字中国数据资源体系建设的重要内容，进步释放公共数据价值，形成数字中国数字底座重要支撑，意义重大。

表1 公共数据政策体系表

文件

主要内容

中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要

加强公共数据开放共享

建立健全国家公共数据资源体系，确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。健全数据资源目录和责任清单制度，提升国家数据共享交换平台功能，深化国家人口、法人、空间地理等基础信息资源共享利用。扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。

中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见

推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。

数字中国建设整体布局规划

推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库

“十四五”国家信息化规划

3.深化公共数据资源开发利用。建设区域数据共享开放、政企数据融合应用等数据流通共性设施平台。推动区块链、安全多方计算、联邦学习等技术模式在数据流通中的创新利用。

“十四五”国家信息化规划

建立健全国家公共数据资源体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放

“十四五”数字经济发展规划

强化高质量数据要素供给。建立健全国家公共数据资源体系，统筹公共数据资源开发利用，推动基础公共数据安全有序开放，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，提升公共数据开放水平，释放数据红利

创新数据要素开发利用机制。对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用

国务院关于加强数字政府建设的指导意见

促进数据有序开发利用。

编制公共数据开放目录及相关责任清单，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家公共数据开放平台，分类分级开放公共数据，有序推动公共数据资源开发利用，提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力。推进社会数据“统采共用”，实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用，提升数据资源使用效益。推进公共数据、社会数据融合应用，促进数据流通利用

深化公共数据开放平台应用。充分依托已有基础和资源，建成统 一规范、互联互通、安全可控的公共数据开放平台，健全完善数据分级 分类开放制度，明确公共数据开放目录清单，面向社会公众、企事业单 位及有关机构提供信息资源开放、下载、服务接口调用等服务，建立健 全保障措施体系，多措并举推动公共数据的有序开放

全国一体化政务大数据体系建设指南

全国一体化政务大数据体系按需接入供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位在依法履职或者提供公共服务过程中收集、产生的公共数据，以及第三方互联网信息平台和其他领域的社会数据，结合实际研究确定对接方式等，依法依规推进公共数据和社会数据有序共享、合理利用，促进公共数据与社会数据融合应用。

中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见

建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度

推进实施公共数据确权授权机制。对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。

支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价

加大政府引导调节力度，探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务。

围绕构建数据基础制度，逐步完善数据产权界定、数据流通和交易、数据要素收益分配、公共数据授权使用、数据交易场所建设、数据治理等主要领域关键环节的政策及标准

我们需要注意到，公共数据作为数据要素有其独特性，是个人数据和企业数据所不具备的，国家信息中心政务外网发展规划处王晓冬的分析特别到位，他认为“公共数据作为数据要素中权威性、通用性、基础性、可控性、公益性较强的数据类型，对于赋能政务治理、赋能经济发展、赋能共同富裕具有十分重要的意义，是推进数据基础制度的有机组成部分和有力落地抓手之一”。

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公共数据的制度体系

2.1

公共数据的基础制度

《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）提出了我国数据基础制度的核心框架，构建数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四大领域基础制度，并明确了公共数据、企业数据、个人数据三个分类。

公共数据的基础制度体系就是以“数据二十条”确立的核心框架为蓝本，针对公共数据的产权、流通、收益分配和安全构建的制度规则。

公共数据的产权制度

公共数据的产权制度遵循我国数据基础制度，分为数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权。以公共数据的来源而言，“数据二十条”明确其范围是“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”明确了公共数据的主体、行为和领域。

“数据二十条”规定数据来源者享有“获取或复制转移由其促成产生数据的权益”，我们知道各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中涉及个人、企业以及党政机关和企事业单位自身，其所产生的公共数据，含有个人和企业的数据，也含有自身的数据，归为数据持有者，拥有数据资源持有权。

对于持有公共数据的数据持有者，“数据二十条”提出的授权模式是“统筹授权”使用和管理的模式。这就涉及到各级各行业公共数据资源的统一汇聚、统筹授权。

在产业实践中，我们可以看到，各地区成立的政务数据管理机构，除了在数据管理上履行统筹职责之外，还负责对辖区内的数据资源进行汇聚归集进行持有，然后统一代理授权的模式（例如贵州政务数据授权运营就是此模式），这是一种二次授权机制，既各部门把数据授权给数据管理机构，由数据管理机构再对公共数据统一授权。

对于数据资源加工权，“数据二十条”的要求是“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，公共数据必须”以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供”，然后才是数据产品经营权。对于“未依法依规公开”的原始公共数据直接进入市场的行为严格管控。

“数据二十条“首次提出”建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度”。因此公共数据的产权制度的基础是公共数据的分类和分级，需要遵循国家数据分类分级保护制度。

公共数据的流通交易

（1）公共数据的流通

公共数据的流通主要分为三类场景：公共数据的共享、二是公共数据的开放、公共数据的授权运营。针对前三类场景，国家信息中心政务外网发展规划处王晓冬提出了一种“5351”的公共数据开发利用总体架构，即“五个价值导向、三个工作方向、五个创新方向、一个平台体系”如下图所示。

在该开发利用架构中，公共数据开发利用主要任务是数据共享、数据授权运营和数据开放，具体而言如下：

政府部门之间（G2G）的数据共享，主要任务包括加强顶层设计、压实责任机制、促进数据回流、畅通供需环节、推动数据融合、加强共享评价等。

政府部门向社会（G2S）的数据开放，主要任务包括健全开放体系、完善开放机制、提高开放实效、推进场内开放、控制开放风险、加强开放评价等。

公共数据授权运营，主要包括建立授权机制、明确授权条件、明确主体责任、加强要素供给、合理分配收益、构建开发生态等。

公共数据产品交易主要是指对公共数据进行加工处理形成的模型、核验等产品和服务，这些产品和服务通过在交易所挂牌或者直接销售进行交易。

（2）公共数据的交易

“数据二十条”明确了公共数据交易的基本约束：

一是“原始数据不出域、数据可用不可见”

二是“以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供”

三是“严格控制未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场”

对公共数据的交易流通区分了两类场景：

公共治理、公益事业应用场景，公共数据可以有条件无偿使用。

产业发展、行业发展应用场景。公共数据可以有条件有偿使用。

（3）其他数据开发利用方式《十四五数字经济规划》还提出了其他的开发利用模式，“创新数据要素开发利用机制。对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”，数据开放、特许开发、授权应用三类开发利用模式也应该成为授权运营的创新补充。

2.2

公共数据的收益分配制度

（1）公共数据定价机制

“数据二十条”提出“支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价”，明确公共数据定价采取政府指导价模式。进一步，明确“公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用”以及“用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，区分了两类场景。

（2）贡献评价与收益分配机制

贡献评价机制是数据要素收益分配的基础，“数据二十条”确立的数据要素贡献评价机制是“由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制”。所谓“按贡献决定报酬”就是“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，所谓由市场评价贡献就是你的报酬取决于你的数据价值创造和价值实现的市场价值，”数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜”,价值越大，你得到的报酬规模更大和报酬比例更多。在收益分配主要是分红、提成等多种收益共享方式。

可以参与收益分配的包括数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体,也包括数据来源者、数据持有者、数据加工处理者和数据产品经营者，以及数据要素市场的第三方中介。

另外也要注意到，“数据二十条”提出“加大政府引导调节力度，探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务。”。

具体到公共数据而言，包括个人、企业及行政机关和履行公共职能的组织，作为数据来源者、数据持有者，甚至作为数据资源加工处理者，参与公共数据价值分配。特别是行政机关和履行公共职能的组织需要把公共数据形成公共数据资产，按照财政部印发的《关于加强数据资产管理的指导意见》和《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》（财资〔2024〕1 号）进行数据资产管理，并开展收益分配。

2.3

公共数据的安全治理制度

“数据二十条”对于政府数据治理提出了安全治理框架，以分行业监管与跨行业监管为基础，通过建立数据联管联治机制、容错纠错机制、合规公证、安全审查、算法审查、监测预警、数据流通监管制度五大类制度和反垄断和反不正当竞争执法，落实网络安全等级保护制度，构建了公共数据安全治理的制度框架。此外落实数据安全法要求，对公共数据实行数据分级 分类开放制度，并通过建立公共数据开放目录清单实现公共数据有序可信开放。

3

公共数据的技术治理体制

3.1

国家公共数据资源体系的核心内容

国家明确提出“建立健全国家公共数据资源体系”，这一体系主要包括：一是公共数据资源目录和责任清单制度二是国家数据共享交换平台承担公共数据汇聚治理共享利用的枢纽作用。三是国家人口、法人、空间地理等基础信息资源共享利用。四是统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口五是基础公共信息数据安全有序开放六是高价值公共数据集面向社会开放，主要包括企业登记监管、卫生、交通、气象等七是开展政府数据授权运营试点，公共数据第三方挖掘利用。八是公共数据服务进入公共服务体系，成为公共服务的一部分。

3.2

公共数据技术治理核心平台体系