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针对失能老人，9个省份提及推行长护险制度，还有省份特别关注了独居老人的消防安全和紧急呼救问题。

为促进优质医疗均衡布局，26个省份将建设区域医疗中心列入工作计划，8个省份提出建设国家级区域医疗中心的数量目标，其中7个省份还将推动省级区域医疗中心发展。

吉林、福建、江西、贵州4个省份提及拟加快推进全民参保计划，14个省份拟推进医保省级统筹，广东、重庆、黑龙江3个省份均提及强化医保基金监管。

健康不只花钱，亦产生投资机遇。27个省份关注中医药振兴，生物医药也被20个省份提及，多和新能源、新材料、高端装备等新兴产业共同纳入工业增加值目标。

2021年4月14日，山东滨州，介护师对失能老人进行按摩。视觉中国 | 图

2024年医疗卫生建设怎么干？地方人代会召开期间，各地方政府作的累计近50万字政府工作报告里藏着不少答案。

南方周末记者梳理全国31省份的政府工作报告发现，养老、医疗、医保是排名前三的高频健康热词。

词频高的关键词，通常提及省份数量也更多。养老被30个省份共提及104次，所有省份均提及医疗和医保，既有整体工作目标，也有细化领域的举措。

以养老为例，培育银发经济被25个省份列入政府工作报告。云南、浙江甚至将银发经济与夜间经济、国货“潮品”等并列为新的消费增长点。不过，除山东之外，多数省份并未深入阐释将如何助力银发经济发展。

除了“一老”，“一小”问题也成为各省民生工作的必考题。生育被24个省份提及，多数聚焦完善生育支持政策、增加普惠托育供给。2024年广东省十件民生实事里，就包括“采取公益捐赠方式，为全省超1700家已备案托育机构统一购买在托婴幼儿意外责任保险”。

健康不只花钱，亦产生投资机遇。27个省份关注中医药振兴，辽宁、山西将“建设中医药强省”列入规划。生物医药也频频刷新“存在感”，被20个省份提及，多和新能源、新材料、高端装备等新兴产业共同纳入工业增加值目标。

中国人民大学健康中国研究院教授、卫生政策研究与评价中心主任王俊向南方周末记者表示，今年地方政府工作报告的健康热词契合了党的二十大报告、《“健康中国2030”规划纲要》等文件精神，养老、医疗、医保三大领域既是打造“健康中国”的核心内容，也是我国卫生事业工作的重点开展方向。

“十四五”时期，积极应对人口老龄化上升为国家战略。针对养老事业重点服务对象、服务方式等，16个省份提出2024年的具体工作目标。

针对高龄老人，山西省提出为80周岁及以上老年人发放高龄津贴；针对居家社区养老的老人，多省部署新增老年助餐点和日间照料中心，如福建计划新建400个示范性长者食堂；针对农村老人，青海拟建设100个具备助餐和日间照料功能的村级互助养老站，北京将新增农村邻里互助养老服务点240个。

针对特殊困难老人（包括独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等），山西、安徽、山东、湖北、贵州、新疆、青海、内蒙古、辽宁等省份提出实施特殊困难老人家庭适老化改造，其中山西、安徽设置的改造数量目标最多，要求完成4万户。

作为老龄群体中的特殊对象，失能老人需要不同程度的医疗护理和长期照护服务。中国老龄科学研究中心发布的《中国老龄产业发展报告（2021-2022）》显示，截至2022年末，失能、半失能老年人大约4400万。80岁以上的老年人，失能、半失能占40%左右。

针对失能老人，9个省份提及推行长期护理保险制度（以下简称长护险），浙江将2024年新增参保人数设置在2000万人以上；重庆提出将长护险覆盖到中度失能人员。

长护险被称为社保“第六险”，以长期处于失能状态的参保人群为保障对象，重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等所需费用，2016年开始试点。2020年以来，长护险试点扩大到全国49个城市，截至2022年底，参保人数达到1.69亿，累计195万人享受待遇。

目前，长护险覆盖哪些参保人群、哪类失能人群，各地仍未统一标准。浙江宁波市作为第一批试点城市，将长护险覆盖了包括城乡居民医保和职工医保的参保者，但第二批试点城市中，大部分仍以职工保险参保人员为保险覆盖人群。

四川成都市在2022年实现中度失能参保人员的全覆盖保障。2024年3月1日起，重庆市正式调整长护险标准，将中度失能人员纳入待遇享受范围。除此之外，各试点城市仍以重度失能人员为重点保障对象。

针对养老服务面临的难题，中国社会科学院公共政策研究中心执行研究员朱凤梅指出，一是机构养老面临投入成本高、入住率低、招不到人等问题，而社区养老尚未发展起来；二是养老离不开医疗，但医养结合的养老服务面临民政和医疗跨部门间协作不畅，家庭支付能力不足；三是养老护理人员供给短缺，农村地区尤为严重。

为破解上述养老困局，宁夏计划支持各类养老服务机构发展，养老机构护理型床位占比达到55%以上；山东将新增两证齐全医养结合机构30家；浙江拟推行养老服务“爱心卡”制度，康养联合体镇街覆盖率达70%；上海要求强化养老护理员培训和激励机制，加大养老科技产品开发和应用，开展智慧助老行动。

值得注意的是，还有省份特别关注了独居老人的消防安全和紧急呼救问题。四川省计划安排0.6亿元为50万名65岁及以上城乡独居老年人免费安装联网型独立烟感火灾报警器，并鼓励有条件的地区拓展紧急呼救等服务功能。

医疗是养老之后排名第二的健康热词，共出现85次。其中，国家级和省级区域医疗中心建设、紧密型县域医共体建设、完善优质医疗服务体系等被频繁提及，归结起来指向同一个目标——优化医疗资源布局。

“促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局”在党的二十大报告中被明确提出，是深化医药卫生体制改革的重点工作。国家卫健委有关负责人曾介绍，2019年，异地就医患者流出比例最高的前5个省份为西藏、安徽、内蒙古、河北、甘肃，基本集中于中西部地区，反映出医疗资源分布不平衡的问题。

如何分好优质医疗资源这块“蛋糕”？国家发改委等三部门2022年发文提出推动建设区域医疗服务“高地”，从医疗资源富集地区遴选输出医院，向患者流出多、医疗资源薄弱地区输出优质医疗资源。通知要求，到“十四五”末，国家区域医疗中心建设任务基本完成。

作为呼应，26个省份将建设区域医疗中心列入2024年工作计划，8个省份提出建设国家级区域医疗中心建设的数量目标，其中7个省份还将推动省级区域医疗中心发展，参照国家区域医疗中心建设模式，引导省会城市和超（特）大城市中心城区的医院将优质医疗资源向市县延伸。

优化医疗资源布局，基层医疗水平提升是重点。河南、四川在加快建设国家和省级区域医疗中心的基础上，提出建设县域医疗卫生次中心。各省亦提出推进紧密型县域医共体建设、壮大农村卫生人才队伍。

此前，国家卫健委等十部门印发指导意见，要求到2024年6月底前，以省为单位全面推开紧密型县域医共体建设。县域医共体由县级医院牵头，其他若干家县级医疗卫生机构及乡镇卫生院、社区卫生服务中心等组成。

朱凤梅表示，县域医共体要求实现行政、人事、财务、业务、用药、信息、后勤等七要素由牵头医院统一管理，需要警惕管理成本升高、运转效率降低等问题。

优质医疗资源中，最重要的资源是人才。以乡村医生为例，其承担着农村地区医疗照护和公共卫生服务责任，但《2022年全国卫生健康事业发展统计公报》显示，2022年末，在村卫生室工作的136.7万人中，不具备执业（助理）医师资格证的乡村医生占63.3%。

为扩充基层医疗卫生人才队伍，山东提出用三年时间将乡村医生轮训一遍，并在2024年初出台了22条促进乡村医疗卫生体系发展的举措，要求建立乡村医生职业化转型机制，到2025年，乡村医生中具备执业（助理）医师资格人员比例达到50%以上。

解决医疗资源的供给问题之后，下一步重点是提升患者就医体验。地方政府工作报告中，“就医”被提及18次。

2023年5月，国家卫生健康委、国家中医药局印发了《改善就医感受提升患者体验主题活动方案（2023-2025年）》要求，未来三年内要在全国范围内改善全过程就医感受、提升患者体验。

南方周末记者注意到，检验检查结果互认、慢性病“长处方”管理、“一次挂号管三天”等方便患者就医的举措亦在地方政府工作报告中提及。

看病过程中重复拍片检查，拉低诊疗效率、增加就医负担。2024年政府工作报告中，“推动检查检验结果互认”首次得到确认，在四川、北京、陕西、重庆4省份地方工作报告中亦有体现。其中，北京计划开展180项检验结果、300项检查结果互认。

山西将“推行一次挂号管三天”列入2024年工作计划。此前，2022年国家卫健委已将“挂号诊疗当日一次有效”的规定变更为“医疗机构应明确挂号有效时间，合理安排患者复诊次序”。

还有一些创新方法在应用。“先诊疗，后付费”的信用就医机制被称为“医疗版花呗”，在2023年被国家卫健委列入“改善就医感受提升患者体验评估指标（试行）”，在多地试行的基础上，广东在政府工作报告中将应用推广信用就医纳入工作计划。

此外，南方周末记者发现，过去三年地方政府工作报告里提及较多的家庭医生、“互联网+医疗健康”等医疗关键词热度有所下降，词频仅为1。国家卫健委曾在2020年发文鼓励各地运用智能物联终端设备，结合家庭医生签约服务，将健康管理下沉到社区服务站点。

朱凤梅指出，目前家庭医生签约仍流于形式，家庭医生未能有效疏解基层基本医疗卫生服务压力，“比如生病了不知道挂哪个科室，家庭医生可以起到分诊的作用，但现实是大家生病了不会第一时间想到家庭医生，甚至签约了也不知道上哪联系”。

2021年有11个省份提出要大力发展“互联网+医疗健康”，而2024年仅西藏自治区提及要“加快‘互联网+医疗健康’项目建设”。朱凤梅认为，互联网医院只能开展复诊，首诊必须要到实体医院进行，且面临卫健和医保部门政策衔接不到位、处方难以流转等执行难点，在后疫情时代发展也受到一定限制。

谈医保问题，绕不开谈钱。

首先，资金从何来？吉林、福建、江西、贵州4个省份在政府工作报告提及拟加快推进全民参保计划。国家医保局数据显示，城乡居民医保的参保人数从2019年开始连续五年出现下降趋势。国家医保局规财法规司副司长谢章澍在2023年11月接受采访时表示，参保人数下降和参保结构变化、剔除重复参保量等因素有关。

王俊认为，不能忽视当前部分城乡居民，尤其是农村居民存在参保意愿下降的现象，这体现了保险的逆向选择过程。“对于没有生病的人群，会觉得缴纳的保费没回报。未来可以探索在医保报销之外加大服务供给，如信息服务，或健康增值服务，让缴费居民享受更多实惠。”

其次，资金如何用好？14个省份拟推进医保省级统筹。朱凤梅介绍，我国医保建立之初以县级统筹为主，随着人口大规模流动，较低的统筹层次暴露出许多问题，一些人口流出较多的地区参保人员老龄化结构突出，医保基金收不抵支，提高医保统筹层次有助于平衡地方区域间的待遇差异、分散医保基金在部分地区赤字的风险。

目前，京津沪渝和宁夏、福建等9个省份已经实现省级统筹，四川、辽宁出台实行医保省级统筹的文件。除四个直辖市大多采取统收统支模式（地方医保基金收入全额上解到省级）外，其余省份主要采用调剂金模式（地方基金收入按比例上解至省级）。

国家医疗保障局咨询专家、中国社会科学院大学教授王震认为，提高基本医疗保险的统筹层次，首先应理解“统筹”到底“统”的是什么。

医保基金出现收支不平衡，可以分为两种原因，一是存在结构性风险，如统筹区内老龄化严重、参保人群患病率高，超过保险基金的承受能力；二是存在管理风险，如无法有效监管定点医疗机构的过度医疗，由于管理责任不到位导致过高的基金支出。王震指出，提高统筹层次，“统”的是结构性风险，而非管理风险。

管好资金，最重要就是强化基金监管高压态势。2024年3月1日，最高人民法院等三部门发布《关于办理医保骗保刑事案件若干问题的指导意见》，要求从严惩处医保骗保犯罪。

广东、重庆、黑龙江3个省份均在政府工作报告中提及强化医保基金监管。2023年，全国公安机关侦破医保诈骗案件2179起，其中重庆破获的巨额骗保案，涉案金额达3.3亿元，广东、黑龙江分别曝光了30起、52起违法违规使用医保基金的典型案例。

值得注意的是，南方周末记者对比近年地方两会文件发现，“公共卫生”在政府工作报告中的热度出现下降。2021-2024年，“公共卫生”在地方政府工作报告中出现的次数分别为54、33、42、11。

2024年地方政府工作报告有关公共卫生的表述主要为“提高基本公共卫生经费”“构建平急结合的公共卫生体系”“建设国家区域公共卫生中心”“推动公共卫生服务能力提升”和“持续抓好公共卫生补短板工程”。

2024年1月12日，国家卫健委召开的全国卫生健康工作会议上，也将公共卫生话题拆解到不同的工作任务中，包括“稳步推进健康中国行动落实落地”“推进疾控体系高质量发展”“着力防范化解重大传染病疫情”等。

王俊认为，未来公共卫生领域的工作重点一是加快医防融合体系、机制和制度建设，二是加强重大慢性病和突发传染病防治工作，三是降低慢病患者费用负担，“将较为割裂的医疗体系和公卫体系连结起来是重中之重”。

公共卫生热度下降之余，中医药产业及生物医药的热度在不断提升。

中医药被提及48次，各省主要从打造中医药健康产业品牌、提升百县中医药服务能力、完善中医治未病服务网络等方面推进中医药振兴。安徽省特别强调了中医药的现代化、产业化发展，拟加强华佗中医药研究院、新安医学研究院和大别山中医药研究院建设。

50万字的地方政府工作报告里，如果不细看，和一众战略性新兴产业并列的“生物医药”可能是最容易被漏掉的健康关键词。

生物医药产业是生物经济四大重点领域之一，涵盖生物技术、制药、生物医学工程等多方面。20个省份重点围绕创新药物、疫苗、高端医疗装备等方向，提出大力发展生物医药产业。其中，江西计划2024年包含生物医药在内的战略性新兴产业增加值占规模以上工业增加值比重28%以上；云南力争生物医药产业实现营业收入3600亿元；吉林拟推进医药新材料、超高性能医疗器械、重组人白蛋白、中药颗粒配方等重点项目建设。

2024年政府工作报告中，“加快创新药等产业发展”成为新表述，“积极打造生物制造等新增长引擎”“开辟生命科学等新赛道”亦被提及，这些均释放了生物医药产业步入快车道的积极信号。