洞庭湖因其独特的地质地貌、水文条件和优越的农业生产条件，历来为开发热土。自宋元筑堤垦殖肇端，湖区开发历经明代初兴、清初恢复与发展、清代中期扩张。民国时期，形成了以围湖造田、筑堤围垸为中心，以向湖泊洲土索取生产生活物资、繁衍生息为目的的开发治理模式。这一时期洞庭湖的开发治理，实为一段洲土垸田的围垦史、无序混乱的治理史和湖区“垸农”的血泪史。
第一，洲土垸田的围垦。民国时期洞庭湖的开发，因泥沙淤积而成的洲土颇为肥沃，“良田无涯，极具围垦之利”。同时，为抗御水患之需，仍以围湖造田、围垸垦殖为中心，呈现两个特征。
首先，泥沙淤积—洲土日广—筑堤围垸—湖面缩小—水灾频发—溃垸新筑的局面不断循环。民国时期，长江的松滋、太平、藕池、调弦四口与湖南的湘水、资水、沅水、澧水四水挟带泥沙入洞庭湖的趋势并未稍缓，泥沙淤积不断、洲土有增无已，在洞庭湖入湖处形成了澧水洪道、藕池东支等五大三角洲，注滋口、大通湖等八大洲土区。在此背景下，环湖筑堤围垦，与水争地，愈演愈烈。伴随而来的，则是洪水决堤倒、堤倒复新筑、垸成垸又溃、垸溃复开垦。据湖南省建设厅1935年统计，堤垸共计1479处。1935年水灾后，部分堤垸被废弃或合修并垸。1942年《湖南省三十一年度经济年鉴》显示，堤垸共计613个，垸田面积为406.6万亩。1947年《大公报》报道，“历年淤积约900万亩，经准挽垸者，计610余单位，面积约600余万亩”。1948年扬子江水利委员会《洞庭湖水灾查勘报告》指出，堤垸共计650余处，500余万亩。
其次，禁围与盗挽并存。民国中后期，湖区筑堤围垸、垸田开发这边“严禁私筑”，那边盗挽成风。1931年大水灾后，湖南省政府颁发“严禁盗修淤洲堤垸”禁令。1935年，颁令“禁止围垦新垸，凡违令挽修者即为盗修，除处以妨害水利之罪外，并刨毁其堤垸”。屡次禁修，但并未收到实效，“反予不肖执行人员以舞弊的机会。盖堤垸修成，动辄需工数万，刨毁工程亦与相等。政府既无是项刨毁预算，故过去执行刨毁时仅挖一缺口而已，执行人员去后，业户旋即填复……实际能遵令刨毁之堤垸，百无一有”。这变相刺激了民间盗挽，“官垦”“军垦”“私垦”竞相出现，强占豪夺，争抢洲土，迭现挽垸高潮。
第二，无序混乱的治理。民国时期，各级政府始终未能提出解决洞庭湖开发治理难题的根本之策，未能构建一套长期有效的洲土堤垸治理体系。尽管曾有“划定洞庭湖湖界报告”和“整理洞庭湖工程计划”，但停留于纸面。而在管理机构、证照发放、堤垸修防机构等方面的设置与举措，进退失据，势成骑虎。
堤垸业务管理机构变更频繁，政出多门，监管松懈。民国初年至1923年，管理机构为水利局。1924年，改水利局为湖田清理处，业务由财政司移交实业司。1927年，由建设厅接办，于滨湖设置“湘沅岳临”“南华安”“常汉澧”等湖田草山事务处三处，办理各该区湖田草山给照事宜，并另设修防督察员办公处，“监督人民修筑堤防”。1942年，更名为湖田整理处，后又改为湖田清理员办公处，改隶财政厅。1943年，改为湖南省整理滨湖公有洲土办事处。1944年，“是项整理业务，由财政厅移交地政局”。政令不一，“各自为政，失之一隅，每致影响全局”。
滥发证照，加剧洲土纠纷。民国时期，政府为“循陈规”“开财源”，“甲执政，有甲的一套照；乙执政，又有乙的一套照”。1912年为湖田执照，由国税厅湖田局所发。1913年为民业田照与垦照，由水利局所发。1914年为屯垦照，系谭延闿执政时所发。1915年为“姚照”，有田照、垦照两种，为水利局姚宏陶所发，“漫无限制，尤为一般人所诟病”。1917年为“军照”，又称“张照”，为张敬尧所发。1921年，水利局呈准财政司将藩照及以上各照一概撤销，另印湖照、垦照、草山执照、民业田照。1937年，建设厅以湖照纠纷太多，“令将垸外湖照一律撤销”。1941年，“各种照证停发”。五花八门、真伪难辨的证照通行混乱局面早已成常态：有的各执一照，有的一地数照；有的照少亩多，有的照多亩少；有的有照无地，有的有地无照。不论何照，所载面积计量标准各异，或以弓计，或以亩计。因此，“纠纷多端，械斗时发，地方治安，常致不保”。
堤垸修防机构贪腐成风、敷衍塞责。民国时期，堤垸修防改为官督民修，并专设堤务局，借以清除积弊，使其发挥修防职能。然而，因为制度设计之缺陷，“选举权既以田亩为标准，致有田不及百亩的自耕农则无权投票，而拥田甚多的大地主又可以投若干票，所选出的人员，往往是成了大地主剥削自耕农和小地主的工具”。如此堤务局，自然百弊丛生，“或者串通包工，浮报工价；或者雇工挑土，浮报工额；或则克扣工资，或以堤费放息，其最可恶者，竟私自决堤，藉以大举修补，从中猎取巨利”。
第三，湖区“垸农”血泪。“垸农”是从外乡迁徙至湖区垦荒的贫苦农民，他们是洲土垸田的拓荒者，“用血汗去开垦”，将荒洲垦成熟田；是堤垸修防的承担者，既负担堤费，也“拿劳力挑土”。垸农的勤奋耕作，成就了“湖南熟、天下足”的美名，然而其“生活之苦，又有不可以言语文字形容者”。据1947年滨湖洲土视察团成员王超群记载，他“实地考察，才发现生活在这人间地狱中的佃农们，受苦受难的惨况”。李震一亦发现，“他们老是在受着剥削的”，“泪在眼里，恨在心头”。这体现在以下三个方面。
倍受地主豪劣压榨。垸农遭受着重重剥削，每亩要缴纳4斗至3石6斗不等的进庄谷，租额每亩一石二斗五升到一石五斗不等，占每亩收成的50%以上；负担常年性堤费，有东七佃三、东六佃四、东二佃一、东佃各半等数种；另有亩捐、团款、义勇队费、催头、酬神还福等名目繁多且苛重之捐款。如安乡垸农需交纳积谷、学谷、热水工费、剅费、巡更费、抢险费等23种。垸农“纳租派费，负担甚重，灾害频仍，生活濒绝，多致负债”，又不得不向地主借高利贷度日，轻者倾家荡产，重者家破人亡。
备受洪涝灾害之苦。一场大洪水就会让垸农们无家可归。损失财产尚属其次，常常是生命也难以保全。如1931年，溃垸1600余处，淹没垸田258万亩，受灾人口近100万。1935年，溃垸1659个，受灾人口310余万，溺亡14495人。1948年，“溃306垸，受灾田亩600多万亩，损失稻谷2670多万担，溺毙8300余人”。
饱受洲土纠纷祸害。除经受自然灾害打击之外，垸农也是洲土纷争中的受害者。如华容注滋口、沅江新淤洲、汉寿民安垸等，洲土大王你争我夺，几无宁日，弄得双方佃农苦不堪言：或者缴了进庄谷而未得土地，或者费了劳力而未得收获，或者房屋被烧而流离失所，或者财物被抢而衣食无着，或者被打受伤而变成残废，或者被人杀害而家破人离。典型如湘阴官垱洲洲土之争，双方杀死无辜士兵和佃农百姓64人，打伤100余人，烧毁民房647栋，芦苇200多万捆，数万亩蚕豆和油菜籽未曾收割，总计损失折戽谷2.7万担。岳阳鼎成、复兴两农场因争夺洲土进行械斗，双方互烧房屋十多栋，并拘捕佃农严刑拷打。
概言之，民国时期洞庭湖的变迁发展，成也开发，败也开发。因为开发，这是一个堤垸林立、垸田广阔、物产丰饶、令人向往的“鱼米之乡”；因为无序开发，这是一个盗挽盛行、水灾频仍、官吏豪绅操纵、浸透垸农血泪的“强梁世界”。与之相伴的，是洞庭湖水域面积的缩减，生态环境的恶化，折射出旧有制度固有的缺陷和治理失灵。中华人民共和国成立后，洞庭湖开发才进入一个全新时期，逐步实现湖泊开发治理模式从传统到现代的转型。
（本文系国家社科基金项目“集体化时期洞庭湖区堤垸整修与乡村社会变迁研究（1949—1984）”（20BZS129）阶段性成果）
（作者系湖南农业大学马克思主义学院副教授）
