城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，土地要素是城乡建设发展的重要保障。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“完善城乡融合发展体制机制”，对深化土地制度改革作出了系统性部署。土地流转作为土地制度改革的关键环节，具有促进城乡要素平等交换、双向流动的重要作用。历经三十多年的探索，土地流转的政策体系不断完善、地方实践有序深化，同时也面临着城乡土地制度衔接不畅、土地流转市场不完善、土地流转收益分配不合理等问题，制约了土地要素在城乡间的优化配置。为此，本文尝试以城乡融合为视角，通过分析差异化的土地流转实践，探究促进其良性发展的实现路径。
城乡融合背景下
土地流转的差异化实践
城乡融合是一个系统集成的提法，所谓融合，指的是多元主体之间求同存异、相互补充、相互协调。就此而言，城乡融合不是折中调和，也不是简单同一，而是在尊重客观差异基础上“和而不同”的辩证统一。这是我国城乡融合发展与西方城市化进程的关键区别。西方城市化总体呈现为乡土性逐步消解的过程：乡村移民原有人际关系解组，最终失去原有社会文化特质，统一融入现代城市生活中。相较于西方城市化进程的单一性，我国的城乡融合呈现为城乡之间双向交流的有机循环，更多保留了乡村丰富的多样性与差异性。因此，在城乡融合背景下深化土地制度改革，需要更好统筹土地流转实践中的多样性与差异性，推动土地流转良性发展。
首先，乡村地域差异形塑了差异化的土地流转基础禀赋。一方面，各地在土地资源禀赋和区位条件上存在显著差异。例如，平原地区土地平整、集中连片，适合统一农业生产布局和土地大规模流转；山地地形复杂、土地细碎化严重，土地流转规模受限。此外，在经济发达地区，工业化和城镇化发展较快，能够吸纳大量农业劳动力转移就业，农民对土地依赖程度较低，土地流转市场相对活跃；而在经济欠发达地区，产业发展相对滞后，农民就业渠道有限，土地仍是大部分农民的重要生活保障，土地流转规模较小，流转价格也相对较低。另一方面，各地在土地流转发展阶段上也存在明显差异。20世纪90年代中后期以来，随着土地流转政策的不断完善，土地流转速度逐步加快；但近年来，土地流转增速出现逐年回落的趋势，且存在明显的地域差异，呈现为东北及华北地区较高，西部地区较低的空间分布特征。
其次，乡村民情差异形塑了差异化的土地流转行动逻辑。不同地域条件与资源禀赋孕育了不同地区的民情，差异化的乡村民情又使农户在土地流转中的行动逻辑呈现出不同形态。一是追求效率与规模的“逐利逻辑”，即土地边际产出较小的农户为追求利润，将土地出租给边际产出较高的市场经营主体，以实现适度规模经营与农业生产效率提升。二是保障生存与发展的“生存逻辑”。土地对于农村“剩余人口”而言，具有较强的社会保障功能，同时也为农民工返乡群体提供了“托底”保障机制。在此情形下，土地流转行动实际上受到以“生存逻辑”为主导的乡土社会保护机制的潜在约束。三是用于维系社会关系的“关系逻辑”。即农户将土地作为连接社区和加强熟人间社会关系的一种社会资源，赋予土地流转维系社会交往和人际关系的重要意义。就此而言，土地流转不仅涉及经济利益的权衡，还涉及乡土社会关系网络的投资和积累。
最后，上述多重差异共同形塑了差异化的土地流转实践形式。目前，农村土地流转实践形式大致可分为两类，分别是农户之间互相流转和向企业等市场经营主体流转。其中，农户之间的土地流转，大多基于“关系逻辑”与“生存逻辑”，以地缘、亲缘关系为纽带，流转程序相对简单、灵活；而当土地流转给企业等市场经营主体时，则多是基于追求效率与规模的“逐利逻辑”，通常采取规范化合同签订等正式程序。此外，同一村庄内部也可能同时存在多种土地流转实践形式。例如，笔者在鲁东南农村调研发现，近年来，虽然外来资本强势介入村庄土地流转，但仍有部分农户不与外来资本签订土地流转长期合约，而是采用短期合约形式将土地流转给本村农户，从而产生了具有行政化和市场化特征的土地流转和熟人之间自发的土地流转等多种形式在村庄内部共存的阶段性局面。
综上所述，在土地流转实践中，不仅各地在土地流转进程、土地流转形式上存在多样化差异，同一地区同一村庄内部也可能存在多种流转形式并存的情况。因此，在城乡融合背景下推动土地流转良性发展，需要正确认识和处理土地流转实践中的多样性与差异性，因地制宜，分类指导。同时也要认识到，城乡融合是一个持续深化的过程，不可一蹴而就，土地流转在其指导下需要统筹协调、循序渐进。
以系统观念统筹协调
土地流转实践形式
《决定》提出进一步全面深化改革需要“坚持系统观念”，为统筹协调城乡差异、推进土地流转良性发展提供了明确指引。为此，需要以系统观念推动土地制度改革，加强土地流转的系统性、整体性、协同性，以此协调流转过程中政策统一性与实践差异性之间的张力。
一是坚持和尊重农民主体性。农民是农业生产主力，是农业经营主体。农民主体性体现为农民群众在生产生活中的自主性与主动性。在当前的土地流转实践中，存在着农民主体意识不足、自组织能力欠缺、主体性发挥受限等问题。发挥农民主体性，需要保障农民能自主决定融入城市抑或留在乡村，既为他们打通融入城镇的制度障碍，同时也为其提供在乡村持续生产生活的基础条件。在土地流转实践中，应充分尊重农民主体地位与自身意愿，给予其发展自组织能力的机会。
二是培育和激发社区共享性。在城乡融合背景下，土地流转的发展不能以农村社区的衰落为代价。当前，部分地区的土地流转使农业经营主体脱嵌于当地农村社区，侵蚀了村社及其成员的利益：不合理的土地收益分配与农村资源净流出，导致农村社区发展受阻。因此，在土地流转实践中，需要提高农村社区成员共享土地增值收益的权益，以土地流转收益增进全社区福祉；同时要逐步推动外来经营主体经营扶持政策同带动本地农户增收挂钩，促进外来经营主体与本地农户以不同方式合理共享土地增值收益，走共同富裕之路。
三是着力提高农村集体组织化程度。在当前土地流转实践中，村集体多以中介组织角色介入。但由于农民集体主义观念和村社集体组织能力逐步弱化，村社集体组织难以有效统筹村社内部在土地流转实践中的差异与分歧。因此，应选取不同类型的村庄进行试点，探索发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，强化集体经济组织在农村“统分结合”双层经营体制中“统”的功能，借助集体行动与内部协商，统筹协调村社内部与外来资本等各类土地流转主体差异化的土地流转行动。
四是推动农业社会化服务均衡发展。土地流转秩序在未来较长时期内仍将处于多元主体共同发展的境况，因此需要健全便捷高效的农业社会化服务体系，构建均衡平等的服务供给系统，为各类土地经营者提供均等的农业服务支持，促进其与现代农业的有机衔接。在城乡融合发展背景下，农业社会化服务的均衡发展不仅需要加强新型外部主体的组织化供给，更需要发挥本地内生性社会化服务力量的作用，逐步支持本土社会化服务力量与跨区域、跨城乡的社会化服务力量相结合，构建更好服务多元土地经营主体的多样化多层次农业社会化服务体系。
土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。但推进土地流转，不可操之过急、一概而论，应因时因地制宜、统筹考量、循序渐进、因势利导。进一步全面深化改革时期，应将土地流转置于城乡融合发展全局中，在实践过程中既要贯彻党中央确定的方针政策，又要尊重各地的差异性现实；既要秉承渐进发展的观念，推进土地流转与城乡融合进程同频共振，又要以系统观念协调推进土地流转进一步探索与完善；在实践中探索方向，在试点中总结经验，不断推动土地流转制度改革，实现土地资源在城乡间的优化配置，促进城乡产业协同发展、基础设施共建共享、社会文化深度融合。
（作者系中国人民大学社会学院教授；中国人民大学社会学院博士研究生）
