中央定调22个超大特大城市，更大空间，更大作为丨派声

近日，随着《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》正式获批，22个超大特大城市的国土空间总体规划全部出炉。

超大特大城市是我国集聚人口和产业的主要空间载体，也是区域经济的引擎和动力源。而国土空间总体规划相当于这些城市的空间蓝图，如今蓝图“落笔画定”。

中央定调超大特大城市，是什么考虑？这张蓝图将给这22座超特大城市带来哪些机遇？这些城市又将对区域和国家带来哪些影响？

01“国家中心城市”缩水？

超大特大城市，指人口规模足够大的城市。城区常住人口1000万以上，为超大城市；城区常住人口500万—1000万，为特大城市。

根据第七次全国人口普查，我国超大特大城市一共22个，上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，7个属于超大城市；武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、苏州15个特大城市。

超大特大城市划分并非一成不变。“七普”之后，武汉、东莞人口破千万，晋级超大城市之列。

相比超大特大城市的概念，这轮国土空间规划引发的最大讨论是国家中心城市“缩水”。

压轴的，一般更容易让人期待。这轮国土空间规划获批的压轴，武汉被定位为“中部地区的中心城市”。此前，成都、郑州、西安也均定位为区域中心城市。但这四座城市过去被不少人视为“国家中心城市”，与北京、上海、天津、重庆、广州并列。

于是很多人认为“国中”缩水了。但事实真的如此吗？

“国家中心城市”概念最初提出，是住房和城乡建设部在2010年发布了《全国城镇体系规划（2010—2020年）》，明确提出建设北京、天津、上海、重庆和广州5个国家中心城市。

在住建部2010年规划中，北京、天津、上海、重庆是直接定位为“国家中心城市”，后来新增成都、武汉、郑州、西安则是“建设国家中心城市”。

发文机关也不同，重庆、成都、西安涉及的发文机关是发改委和住建部，武汉、郑州只涉及发改委。

此处敲黑板：这轮国土空间规划是自然资源部的。所以“国家中心城市”和国土空间规划根本没有可比性。

02国土空间规划的“门道”

过去各种空间规划类型很多，相互之间协调不够，交叉重叠较多。在2018年国家机构改革中，自然资源部挂牌成立，着手将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

作为各类开发保护建设活动的基本依据，国土空间规划通过体系重构，直接将“三区三线”（“三区”，城镇空间、农业空间和生态空间；“三线”的城镇开发边界、耕地和‌永久基本农田保护红线和生态保护红线）划定成果带位置下达，各地将各自蓝图落实，最终形成全国统一的“一张图”。

所以城市国土空间规划的最大看点，其实是“硬约束”数字——城镇开发边界面积、开发强度、耕地保有量、年度水资源利用量等。

城镇开发边界越大，意味着可以有更多土地搞建设、搞工业。

在所有非直辖市中，苏州以2651.83平方公里的“城镇开发边界”一骑绝尘。其他超过2000平方公里的有：成都（2361.2平方公里）、广州（2135平方公里）、郑州（2074.69平方公里）、青岛（2027.69平方公里）。1500平方公里-2000平方公里的有：武汉（1813.35平方公里）、宁波（1681.25平方公里）、杭州（1647.9平方公里）、佛山（1590.44平方公里）、沈阳（1577.51平方公里）、大连（1511.9平方公里）。

背后逻辑很清晰：

成都、广州、郑州、武汉、杭州、沈阳是大区中心或大省省会，需要相对较大的开发边界，为省域甚至大区内人口流入留出发展空间；

青岛、宁波、大连是计划单列市与港口，大宗商品海运需要用地，这是国家进一步扩大对外贸易的意愿；

苏州、佛山是工业重镇，工业用地会占用大量土地，制造业大市拥有更大的开发边界，表现了国家对制造业的重视。

值得一提的是，沈阳、大连开发边界面积甚至超过南京。其实还是反映了国家对东北振兴的期待。东北振兴看辽宁，辽宁发展看沈大。

国土空间规划还规定了耕地保有量等关乎农业和粮食安全的指标。

根据中国土地用途管理制度，即使重点城市也都需要承担一定的耕地指标乃至相应的粮食安全责任。

哈尔滨、长春、沈阳耕地保有量高居前三，均超过1000万亩，足见东北对国家粮食安全做出的贡献。

03因地制宜，各扬所长

超特大城市开发边界全面划定，也是对过去很多城市“摊大饼”发展模式的反思。

中国宏观经济研究院国土所研究员卢伟认为：国土空间规划的批复更好地平衡了各超大特大城市发展与管控的关系，未来10年，超特大城市生产生活生态空间将不断优化，大城市病将得以减轻和避免。各城市在以人为本的理念指引下将优化城市基础设施、公共服务设施、生态绿色低碳设施布局，健全城市治理体系，提高城市服务质量，形成高标准、国际化、人本型的人居环境品质。

为此，各大城市都在努力破解超大城市治理难题。比如武汉的“一主四副”空间格局（主城区+光谷、车谷、临空经济区、长江新区四大副城），体现了超大城市从“单极扩张”向“多中心组团”转型的探索。

相比过去那种不假思索的“摊大饼”，眼下很多城市立足于自身特点，寻求差异化解决方案。

比如成都“公园城市”，以“三区三带”布局以绿道串联城乡，侧重生态价值转化；南京“拥江发展”双主城模式，通过江南江北双核联动推动跨江融合；杭州“西溪湿地+未来科技城”组图，探索“科技创新+生态韧性”的协同。

这些差异化，体现了各扬所长。而面对高质量发展的新要求，超特大城市在发挥动力源和新引擎作用上，还有更大的提升空间和更大的作为。