《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第四章一般规定，第二百四十五条：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。

本条是关于紧急征用的规定。

《物权法》第四十四条：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。本条基本承袭了《物权法》第四十四条的规定。有两点修改，一是将“单位”修改为“组织”，二是将“抢险、救灾”修改为“抢险救灾、疫情防控”。后者是回应2020年新型冠状病毒疫情而新增的内容。如承担赛事举办任务的武汉体育中心体育馆被征用，改造为方舱医院。十余所武汉高校学生宿舍被征用，作为隔离观察点，一定程度上缓解了医院床位紧张的局面。

学者对征用的立法建议不同。有学者建议规定：“因处于紧急状态，国家可以征用自然人、法人和非法人团体的财产。紧急状态消失后，国家应当返还财产或者恢复原状，如有损害，并应当赔偿。关于征用的其他事项，由法律另行规定。”

有学者建议规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予合理的补偿。征收人、征用人违反法定程序或者未给予合理的补偿，被征收人、被征用人有权向人民法院提起诉讼。”

2017年5月中国社会科学院起草完成的《〈民法典分则〉立法建议稿》，基于《民法总则》已经规定了征收征用的立法事实，没有再规定征用条款。

《物权法》草案三次审议稿第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”草案三次审议稿第六十八条第二款规定：“拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。”

对上述规定的主要意见：一是认为，征收和征用的适用条件、程序和补偿都不一样，应分别规定。二是认为，对城市房屋的拆迁实际上是与征收相联系的一种情形，不必单独规定。三是对“公共利益”是否应予明确界定有不同意见，有的认为，公共利益的含义应予明确，以防止滥用征收的权力；有的认为，哪些事项属于“公共利益”，难以具体列举，必要时可以根据不同情况由单行法律作规定。四是认为，“合理补偿”的标准难以掌握，应进一步作出明确规定，如“按照市场评估价予以补偿”等。

法律委员会经研究，建议将征收、征用分别作出规定，将拆迁包括在征收中。

1、关于征收。建议规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地，应当给予合理补偿，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”“征收城市房屋及其他不动产，应当给予合理补偿，维护被征收人的合法权益；征收城市居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”（草案四次审议稿第四十八条）

2、关于征用。建议规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。被征用的不动产或者动产受到损失的，应当按照实际损失给予补偿。”（草案四次审议稿第四十九条）关于“公共利益”的界定问题，拟进一步研究。（全国人大法律委员会关于《中华人民共和国物权法（草案）》修改情况的汇报2005年10月19日）

本条的规范目的，在于明确行政机关征用的权力边界，在于明确被征用组织、个人的权利保护。

一方面，本条明确了行政权行使的基本规则，明确了征用的前提是因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，并限定了政府及相关工作人员的征用权限和程序，为行政权强制取得被征用人的财产使用权提供法律依据。

另一方面，本条确立了被征用人权利救济的基本规则，明确了返还原物请求权和损害补偿请求权的行使条件。征用既是民法问题，也是行政法问题。本条旨在从民法角度，从财产使用权受到限制角度，对征用行为进行规范。

（一）、征用的含义

征用与征收都是对所有权的限制，都是基于公共利益。然而，两者的法律效果和适用对象不同。征收的结果是国家取得财产的所有权，征用的结果是取得临时的使用权。征收的对象往往仅限于不动产，征用的对象则包括不动产和动产。从行政法的角度看，征用往往又被称为行政征用。

行政征用具有如下特征：（1）行政征用是一种合法的具体行政行为；（2）行政征用必须符合公共利益的要求；（3）行政征用要遵循“法无明文规定即禁止”的要求，遵循法律的程序性要求；（4）补偿行政相对人在征用过程中的损失。

我国自2004《宪法》修正案颁布后，立法才正式区分征用和征收。1982年通过的《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年通过的《宪法》修正案将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

2007年通过的《物权法》第四十四条作出了上述规定，2017年通过的《民法总则》第一百一十七条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”

本条“法律规定的权限和程序”中的“法律”，是指狭义的法律，仅指全国人大及其常委会颁布的法律。我国《中华人民共和国立法法》第八条第七项规定，“对非国有财产的征收、征用”，只能制定法律。

我国《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《国家情报法》《反间谍法》、《反恐怖主义法》、《国防法》、《国防交通法》、《戒严法》等法律，均对征用作出了相应的规定，细化了征用的条件、征用的程序和征用的补偿。行政法规、地方性法规和地方规章等细化了紧急征用的相关制度。将来宜制定一部统一的《行政征用法》，避免立法漏洞、立法重复和立法矛盾。

（二）、征用的两种类型

征用包括常态征用和紧急征用。

常态征用属于行政机关在正常社会管理状态下的征用。对于常态征用，行政相对人有较好的预见性。例如，南水北调工程需临时征用土地，堆放建筑材料，征用主体可以与行政相对人充分协商征用的细则，最大限度地保护行政相对人的利益。常态征用也要基于公共利益，与《土地管理法》第五十七条规定的土地临时使用不同。

紧急征用是在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件时，政府依法强制取得行政相对人财产的使用权，并在事后返还或对损失进行补偿的具体行政行为。

本条规定的征用，是指紧急征用，是以因抢险救灾、疫情防控等紧急需要为前提。本条没有规定常态征用，体系解释应当承认常态征用。《民法典》第一百一十七条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”该条规定的征用，并没有限定在紧急情况下，而是包括了常态征用。

《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《军事设施保护法》等规定的征用，不局限于紧急需要。

如2019年修改后的《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

2013年修改后的《草原法》第三十八条规定：“进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”

2019年修改后《森林法》第二十一条规定：“为了生态保护、基础设施建设等公共利益的需要，确需征收、征用林地、林木的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定办理审批手续，并给予公平、合理的补偿。”

2014年修改后的《军事设施保护法》第十三条规定：“军事禁区、军事管理区范围的划定或者扩大，需要征收、征用土地、林地、草原、水面、滩涂的，依照有关法律法规的规定办理。”

2016年制定的《国防交通法》第七条规定：“县级以上人民政府根据国防需要，可以依法征用民用运载工具、交通设施、交通物资等民用交通资源，有关组织和个人应当予以配合，履行相关义务。民用交通资源征用的组织实施和补偿，依照有关法律、行政法规执行。”

2010年通过的《国防动员法》第五十九条规定：“中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组织进行军事演习、训练，需要征用民用资源或者采取临时性管制措施的，按照国务院、中央军事委员会的有关规定执行。”

这些法律条款规定的征用，并没有限定是紧急情况。因矿藏开采和工程建设，因军事禁区、军事管理区范围的划定或者扩大，因国防需要，因进行军事演习、训练等进行的征用，应当解释为特殊事项的常态征用。

（三)、紧急征用的对象

本条规定征用的对象是“不动产或者动产”。不动产包括土地、林地、草原、水面、滩涂等，包括房屋、其他建筑物等。动产包括食品、饮用水、能源、运输工具、医疗用品、机器设备等。理论上，劳务也可以成为紧急征用的对象。

如《传染病防治法》第四十五条第二款规定，“紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬”。对于知识产权等，是否可以成为征用的对象，存在争议。有人主张，为满足人民群众日益增长的精神文化需求，在重大疫情等紧急情况下，行政机关可以强制知识产权的强制许可。这种强制许可不以使用者申请为前提，不以权利人联系不上或者使用者无法与之达成授权使用协议为基础，无需经过繁杂的强制许可手续。

知识产权的强制许可与不动产或者动产的征用，具有功能的相似性。民法典物权编是有体物为产权模型塑造的财产基本法，因此本条的规定，对知识产权强制许可相关条款的解释，亦具有一定的参考意义。这要根据知识产权的不同类型，作出不同的解释方案。

有学者认为，紧急征用的对象，局限于非国有的财产；政府对于国有财产，没有必要采用征用的手段，可以直接采用调用的方法；《传染病防治法》第四十五条和《突发事件应对法》第五十二条等将征用与调用混同，全国人大常委会应当对这些条款予以修改。这种观点具有一定道理。

2019年国务院通过的《生产安全事故应急条例》第二十六条规定：“有关人民政府及其部门根据生产安全事故应急救援需要依法调用和征用的财产，在使用完毕或者应急救援结束后，应当及时归还。财产被调用、征用或者调用、征用后毁损、灭失的，有关人民政府及其部门应当按照国家有关规定给予补偿。”该行政法规就同时采用了“征用”和“调用”两种不同的表达。

不过，要客观看待宪法条款。我国家《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”从文义解释看，征用对象的确是私有财产。从体系解释看，这些条款产生于计划经济时代，具体含义需要与社会主义市场经济、社会主义核心价值观、社会主义法治国家等条款相结合。国有财产的利益主体并非完全一致的，国有企业、国有事业单位和国家机关在民法视野下均被塑造为不同的法人，享有不同的权益。因此，《传染病防治法》、《突发事件应对法》等法律，对征用的对象表达，没有区分国有财产与非国有财产，是失当的。

（四）、紧急征用的法律程序

对于紧急征用的法律程序，本条只是笼统说，“依照法律规定的权限和程序”。物权法草案一审稿、二审稿、三审稿，将征用的主体限定在“县级以上人民政府”，在随后的审议稿中将此限定删掉。紧急需要的情形很多，法律程序也存在较大的差异。紧急征用是典型的公法行为，征用权的行使不需要征得行政相对人的同意，带有明显的强制性。紧急征用要遵循合法原则、公共利益原则、正当法律程序原则和公平补偿原则。

一般而言，紧急征用的法律程序包括征用决定程序和征用实施程序。前者包括紧急事件的确定程序、紧急征用的申请程序和紧急征用的审批程序。后者包括告知程序、听证程序和实施程序。

很多地方制定了紧急征用的地方规定，明确了相关的法律程序和权限。其中，云南省政府颁布的《云南省突发事件应急征用与补偿办法》和吉林省四平市政府颁布的《四平市应对突发事件应急征用实施办法》具有代表性，对于明确紧急征用的法律程序，具有参考意义。

《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第十条规定：“突发事件发生后，需要征用应急设备、设施、场地、交通工具和其他物资的，由县级以上征用单位提出申请，报同级政府作出应急征用决定。”第十一条规定：“征用单位应当向被征用公民、法人和其他组织送达应急处置征用通知书。因情况紧急，无法事先送达应急处置征用通知书的，征用单位可以实施紧急征用，并在紧急征用后48小时内送达。”第十二条第二款规定：“征用单位应当制作应急征用清单，与被征用单位和个人办理交接手续。应急征用清单一式2份，征用双方各执1份。”

《四平市应对突发事件应急征用实施办法》第十一条规定：“突发事件发生后，需要征用应急物资、场所的，可由市、县（市）、区人民政府作出征用决定，也可由市、县（市）、区人民政府指定的部门作出应急征用决定。应急征用决定书应当注明征用单位、征用用途、征用时间、征用地点、征用期限、征用实施单位以及被征用人、征用对象名称、型号、数量、相关技术及人员保障要求等内容。”第十三条规定：“征用单位应当向被征用单位或者个人送达应急征用决定书。情况紧急，无法事先送达应急征用决定书的，征用单位可以实施紧急征用，并在紧急征用后48小时内补办相关手续。”

（五）、紧急征用的公平补偿

本条规定，被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

返还被征用人不动产或动产时，要不要对其价值的贬损，予以补偿，存在争议。被征用或者征用后毁损、灭失，补偿的标准，如何确定，也存在争议。有些地方规定市场赔偿。

如《安徽省突发事件应对条例》第三十条规定，“财产被征用或征用后毁损、灭失的，应当参照征用时的价值给予补偿”。《四川省突发事件应对办法》第四十一条规定，“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当按征用时的市场价格给予补偿”。

很多地方只是笼统说补偿，并没有明确标准。如《辽宁省突发事件应对条例》第四十一条规定，“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。经营性财产被征用而遭受经济损失的，应当在补偿财产损失的同时给予生活补助”。《山西省突发事件应对条例》第三十八条第三款规定：“实施征用的人民政府应当及时返还被征用财产。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府应当按照国家和本省有关规定给予补偿。”

《民法典》第一百一十七条规定，征用要给予“公平、合理的补偿”。据此，一方面，应明确公平补偿原则。我国目前紧急征用补偿标准不一，因此要形成全国范围统一的补偿标准原则。也就是明确按财产的相关市场价值进行补偿。另一方面，坚持补偿实际损失原则。坚持以补偿直接损失为主、补偿间接损失为例外的原则。如果被征用人遭受的间接损失明显高于直接损失，例如，在场所被征用情况下被征用人的停工损失，也应当给予适当补偿。

一些地方对征用补偿的标准进行了明确的规定。如《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》第四条规定：“应急补偿应遵循以下原则：（一）合法合理补偿。补偿应符合相关法律法规规定。补偿价值应与被征用财产在征用期间的使用价值相当，或者与因应急征用和突发事件应对措施而造成的财产损失相当。（二）补偿直接损失。仅补偿与应急征用或者突发事件应对措施有直接因果关系的财产损失，不包括精神损失等非物质层面损失和突发事件直接造成的财产损失。（三）补偿实际损失。仅补偿已经发生的实际损失，不包括预计发生的损失。按规定应由保险公司负责理赔的，不纳入政府突发事件应急补偿范围。”

《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第十五条规定：“财产因被征用或因采取突发事件应急措施导致毁损、灭失的，按照下列情况分别处理：（一）财产毁损但经维修能够恢复使用功能的，补偿金按照必要的维修费用支出确定。（二）财产无法维修或经维修无法恢复使用功能、灭失或维修费用超过财产毁损前价值的，补偿金额应当在综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值等因素后确定。以上补偿金中依法应由财产保险补偿的，应当予以扣除。”

《四平市应对突发事件应急征用实施办法》第十六条规定：“应急征用按以下规定给予补偿，补偿工作由征用实施单位负责，由本级财政负责补偿。（一）使用被征用物资造成其折旧的，按照相关折旧规定给付相应的补偿；（二）被征用物资、场所毁损的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照毁损程度给付相应的补偿；（三）被征用物资、场所灭失的，按照被征用时的市场价格给付相应补偿；（四）被征用单位或者个人提供物资、场所、操作人员、后勤保障人员的，按照实际工作时限补偿人员工资、津贴等实际产生的费用；（五）征用物资、场所造成被征用单位或者个人停产、停业的，补偿停产、停业期间必要的经常性费用开支；（六）法律法规对补偿标准另有规定的，按其规定执行。"

一些地方对征地补偿的程序进行了明确的规定。如《云南省突发事件应急急征用与补偿办法》第十八条规定：“受偿人应当在收到补偿通知之日起1年内，向征用单位书面提出应急补偿申请。逾期未提出补偿申请且无正当理由的，视同放弃受偿权利。受偿人应当提交的资料包括：应急处置征用通知书、征用财产清单、财产归还情况、财产毁损或灭失情况、补偿金额及计算依据、投保及理赔情况、征用单位要求提供的其他材料。”

第二十条规定：“征用单位应当在补偿申请受理之日起45个工作日内完成审核，并制定应急补偿方案，报同级政府应急管理办公室审核。征用单位报送的资料应当包括：安排应急补偿资金的请示、应急处置征用通知书、征用财产清单、政府应急措施、应急措施与财产毁损灭失的关联情况、认定财产损失的标准和依据或资产评估报告书、补偿金额、社会捐资情况、受偿人签字确认书和明细清单，以及政府应急管理办公室要求提交的其他材料。”

第二十一条规定：“政府应急管理办公室在收到征用单位提交的应急补偿方案之日起20个工作日内报同级政府审议批。”

第二十二规定：“财政部门收到政府批准通过的补偿方案后，应当在20个工作日内将应急补偿资金拨付征用单位。财政资金安排的应急补偿经费纳入国库集中支付范围，实行国库集中支付管理。”

第二十三条规定：“征用单位在收到财政部门拨付资金之日起10个工作日内作出补偿决定，并将补偿资金拨付受本人提供的银行账户。”

征用是一种行政行为，行政相对人不服，可以提起行政复议或行政诉讼。

《行政诉讼法》第十二条规定，“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，可以向人民法院提起行政诉讼。

《国家赔偿法》第四条规定，“违法征收、征用财产的"，受害人有取得赔偿的权利。征用是一种行政行为，行政主体应当对征用行为的合法性和正当性负举证责任。对于征用所造成的损害，如停产、停业期间必要的经常性费用，由被征用人负举证责任。需要指出的是，征用决定书应当明确征用对象名称、型号、数量等，征用单位应当向被征用人出具征用财产清单。否则，被征用人主张的损害，就应当推定是合理的。这样可以促使征用单位依法行使征用权，避免事后发生不必要的纠纷。

（一）征收与征用区别

征收与征用区别：虽然征收和征用都是政府通过法定权限和程序对单位和个人财产所有权的一种限制，但二者还是存在很大的差异，主要表现在以下几个方面：

第一，适用情况不同。

征收是基于公共利益的需要，征用则主要用于抢险救灾、疫情防控等紧急需要。

第二，适用对象不同。

征收的对象仅限于不动产，动产不适用征收，因为动产一般有很多替代物；征用的对象不仅包括不动产，也包括动产。

第三，法律效果不同。

征收的结果是国家取得财产的所有权，此所有权自人民政府的征收决定生效时发生效力。征用的目的是取得使用权，而非所有权，发生转移的是所有权中的占有、使用权能。因此，在紧急情况消失后，政府应当将财产返还单位或者个人，并补偿被征收人所受到的损失，不能返还原物的，应当补偿。

第四，补偿标准不同。

征收应按照标的物的价值进行及时充分的补偿；征用补偿则主要考虑被征用人所受到的损失，原则上只有在标的物灭失或损坏时，才基于标的物的价值给予合理补偿。财产被征用的，虽未造成财产本身的直接损害，但基于利用财产使用价值的事实，也应当给予补偿。

（二）征用的适用条件

关于征用的适用条件，虽然征用不以取得所有权为目的，对权利人的影响不如征收那么严重，但由于征用也是对单位或者个人所有权的一种限制，因此，为防止政府滥用征用的权力损害所有权人的利益，现代各国对政府的征用行为进行严格控制。

根据本条规定，征用的适用须满足以下条件：(1)必须基于抢险救灾、疫情防控等紧急需要；(2)必须严格按照法定权限进行征用；(3)必须严格按照法定程序进行征用；(4)对被征用人给予公平合理的补偿。

从对当事人救济的角度讲，对于征用而言，也应当允许其通过行政复议或者行政诉讼的方式来主张权利。当事人不服政府的征用决定，或者对补偿的标准有异议，可以提起行政复议或者行政诉讼加以解决，而不应通过民事诉讼解决政府征用引起的纠纷。

关于本条的适用，需要注意“抢险救灾、疫情防控等紧急需要”的适用问题。本条只列举了上述两种紧急需要，并没有明确界定“紧急需要”的含义，这给“紧急需要”的理解带来了困难。

我们认为，“紧急需要”的判断应依据法律的相关规定，比如依据我国《宪法》以及《戒严法》的有关规定，在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。

在这一情况下，我国《戒严法》第十七条规定：“根据执行戒严任务的需要，戒严地区的县级以上人民政府可以临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等。在非常紧急的情况下，执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用，地方人民政府应当给予协助。实施征用应当开具征用单据。前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”

又如，《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

再比如，《传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”

基于上述法律的规定，可以看出，本条规定的“紧急需要”,应是一种突发性的、非常状态下的需要，也是一种事关公共利益保护的需要。这里讲的紧急需要属于“公共利益”的范畴，即遭受威胁、破坏或者危险的利益属于公共利益范围，需要动用公共行政权力进行干预。如上所述的“紧急状态”“突发事件”下的利益保护均属于公共利益保护的范围。如果突然发生的危险仅仅涉及私人利益的范围，则处理该事件的需要不属于这里的紧急需要。在法律没有明确规定的情况下，可以基于上述关于紧急需要的判断，依照法定程序严格认定，并给予合理补偿。