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今日解读：制定《粮食安全保障法》夯实粮食安全保障基石。
运城市律师协会 冯倩
制定《粮食安全保障法》的背景
“仓廪实，天下安。”粮食安全已然超越能源安全和金融安全，成为国家三大经济安全之首。确保国家粮食安全始终是治国理政的头等大事。保障粮食安全必须立足法治。自2008年第十一届全国人民代表大会常务委员会明确将《粮食法》作为任期内提请审议的49件法律草案之一，列为立法规划第一类项目开始，到2023年年末第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过《粮食安全保障法》，这部关涉14亿人能否端牢端稳饭碗的民生之法、国本之法的制定前后历时15年。尽管受立法容量所限，该法仅有11章74个条文，但其所内蕴的鲜明独特的本土性、协同性和时空性不仅折射出中华法治文明之光，也为全球粮食安全治理贡献了中国智慧和中国方案。
《粮食安全保障法》的立法意义
作为我国第一部全面系统地规定粮食安全保障工作的专门法律，《粮食安全保障法》以粮食安全战略为引领，贯彻新国家粮食安全观，从纾解我国粮食安全保障面临的主要矛盾和问题出发，明确界定耕地保护以及粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约等环节的重点任务，全面回答了粮食安全“谁来保障”“如何保障”等关键问题。不仅为“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”和“藏粮于地”、“藏粮于技”的贯彻实施提供法治路径，而且将全方位夯实粮食安全根基过程中必须遵循的核心原则、主要制度及机制等系统梳理并予以规范确认，为全方位夯实粮食安全根基提供法治支撑。
作为我国保障粮食安全的基础性、统领性法律，《粮食安全保障法》有效统合衔接既有相关实体和程序规范，以《粮食安全保障法》为指引，以《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》两部专门性行政法规为骨干，协同发挥《民法典》《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农产品质量安全法》《农业机械化促进法》《食品安全法》《反食品浪费法》等几十部相关法律法规及规范性文件的特别规范作用，初步构建了我国粮食安全保障法治体系，提升了粮食安全治理能力和治理水平。
《粮食安全保障法》的立法特点
自2008年第十一届全国人民代表大会常务委员会明确将《粮食法》作为任期内提请审议的49件法律草案之一，列为立法规划第一类项目开始，到2023年年末《粮食安全保障法》最终通过，《粮食安全保障法》的制定前后历时15年。检视这部关涉14亿人能否端牢端稳饭碗的民生之法、国本之法，虽然仅有74个条文，但其所内蕴的鲜明独特的本土性、协同性和时空性已然折射出中华法治文明之光，必将成为中国特色社会主义法治体系建设中浓墨重彩的一笔。
（一）立足法治本土性的粮食安全保障立法模式选择
法治所固有的规范性、稳定性等优势，使之成为国际通行的保障粮食安全的基本手段。迥异于美国的《食物、农场及就业法案》、日本的《粮食、农业、农村基本法》以及欧盟的《共同农业政策》等将粮食与农业立法整体考量、合并制定的立法思路，为了保障粮食有效供给，确保国家粮食安全，提高防范和抵御粮食安全风险能力，从“世情”“国情”“粮情”出发，我国采选的是《粮食安全保障法》与农业基本法分别立法之模式。《粮食安全保障法》聚焦耕地和科技两大要素，统筹考量粮食产业链各个环节安全风险，构建科学合理、安全高效的粮食供给保障体系，提升粮食供给能力和质量安全。重视耕地数量与质量并重的保护制度体系建设；健全完善粮食生产者及主产区激励补偿机制；推动粮食政府储备与社会储备协同发展；着力完善对于粮食流通和加工市场的监管和调控；强化粮食应急体系建设；树立全链条粮食节约理念并实施全员行动。通过系统设定政府、市场、社会各类主体粮食安全保障权力（利）、义务与责任，有效提升粮食综合生产、储备应急、加工流通、节约减损等粮食供给保障能力，形成具有中国特色的粮食安全保障制度体系，为全球粮食安全治理贡献了中国智慧和中国方案。
（二）突显法治协同性的粮食安全保障主体制度设计
中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势。粮食安全保障事关国运民生，涉及领域广泛，面临情况复杂，这就需要党站在全局高度统一领导协调。继2021年修订的《粮食流通管理条例》对于“粮食安全党政同责”予以表达之后，《粮食安全保障法》开宗明义提出“国家建立粮食安全责任制”，在法律层面首次实现对于“粮食安全党政同责”的彰显和阐释。
着眼于粮食安全的公共性和外部性，政府保障粮食安全义不容辞。《粮食安全保障法》规定“县级以上地方人民政府应当承担保障本行政区域粮食安全的具体责任”，并在粮食安全保障纳入规划、耕地种植用途管控、撂荒地治理、粮食加工业布局、粮食应急体系建设等十余个条文中，详细设定县级以上地方人民政府粮食安全保障职责。
粮食安全关涉全社会的核心利益，保障粮食安全乃是一项系统综合的工程体系，政府的粮食安全保障能力显然具有有限性。这就需要有效协同引导市场和社会，实现全社会协力保障。《粮食安全保障法》通过对政府适度的引导激励和约束限制等手段进行规定，促进市场、社会主体参与，与政府形成粮食安全保障合力。不仅着眼于政府的激励职责，规定了“建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性”“健全粮食生产者收益保障机制”“扶持和培育家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体从事粮食生产”“鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业自主储粮”“鼓励粮食经营者运用先进、高效的粮食储存、运输、加工设施设备，减少粮食损失损耗”等，还从义务设定的维度，规定了村民委员会、农村集体经济组织发现违反耕地种植用途管控要求行为的及时报告义务，公民个人和家庭节约粮食杜绝浪费的义务，机关、人民团体、社会组织、学校、企业事业单位等加强本单位食堂的管理纠正浪费行为的义务，有关粮食食品学会、协会等制定和完善节约粮食、减少损失损耗的相关团体标准及宣传教育义务等，从而构建了以政府为主导、全社会参与的粮食安全保障制度体系。
（三）关注法治时空性的粮食安全保障制度体系构造
粮食安全具有开放性和发展性。《粮食安全保障法》着眼于全产业链考量粮食安全，通过周全的制度设计调整优化粮食产业供给结构，设置粮食生产者、粮食经营者、粮食食品经营者、粮食消费者等粮食安全保障权利义务。有效平衡了耕地保护中的管制与建设关系，粮食生产、储备与消费关系，粮食加工中工业用粮、饲料用粮与口粮结构关系，粮食增产与节约减损关系。
《粮食安全保障法》着眼于粮食安全保障的可持续性，抓住耕地和科技这两个关键要素，聚焦于耕地保护、粮食科技创新支持，不仅在原则上规定了加强粮食安全科技创新能力和信息化建设、推进智慧农业发展，而且通过高标准农田建设、土地整治、粮食作物种质资源保护开发利用、农业技术推广、仓储科技创新等制度安排，重点在法治层面系统回应粮食安全保障中当下与长远关系的调试协同。
粮食安全具有地域性。《粮食安全保障法》不仅考量粮食主产区、主销区、产销平衡区的粮食生产能力，设定差异化粮食安全保障目标，落实“三大功能区”粮食生产责任共担机制；而且权衡产粮大县、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区在粮食安全保障中的突出地位和作用，完善粮食生产激励机制。此外，还强调各地科学布局粮食加工业，强化在粮食生产功能区和重要农产品生产保护区粮食就地就近转化，鼓励“粮食主销区的企业在粮食主产区建立粮源基地、加工基地和仓储物流设施”。
《粮食安全保障法》的丰富内涵及核心要义
作为一项复杂庞大的社会系统工程，粮食安全保障牵涉粮食生产、储备、流通、加工、应急、消费等诸多环节，涉及政府与市场、中央与地方、粮食主产区与主销区等多个层面，关涉粮食生产者、粮食经营者、粮食消费者等多元主体。《粮食安全保障法》设定国家积极义务，有效发挥政府主导作用，多维度综合考量政府与市场协同共治，根据差别原则平衡协调不同主体利益，构造了多重激励、适度约束和综合保障的体制机制。
（一）《粮食安全保障法》中的国家义务。
《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》均强调人人享有免于饥饿的基本权利。国家对于国民的粮食权负有保障和实现的基本义务。为彰显国家保障粮食安全的决心，将粮食安全保障上升为国家行动，《粮食安全保障法》在国家层面设定了大量的积极义务。不仅在总则中着眼于宏观维度提出，国家“建立粮食安全责任制”“加强粮食宏观调控”“国际粮食安全合作”“建立健全粮食安全保障投入机制”“加强粮食安全科技创新能力和信息化建设”。而且在后续章节中，（1）着眼于耕地数量和质量的双重保护，突出国家“实施国土空间规划下的国土空间用途管制”“建立严格的耕地质量保护制度”。（2）着眼于提升粮食生产安全保障能力，围绕种子、水资源、农机、农技等生产要素供给，提出国家“推进种业振兴”“加强水资源管理和水利基础设施建设”“推进农业机械产业发展”“加强农业技术推广体系建设”。基于对粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、产粮大县、粮食生产者等生产主体的激励，主张“加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设”“健全粮食生产者收益保障机制”“健全粮食主产区利益补偿机制”“完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度”等。（3）着眼于粮食生产之后的储备、流通、加工、应急环节，提出国家“建立政府粮食储备体系”“加强对粮食市场的管理”“加强对粮食市场的调控”“鼓励和引导粮食加工业发展”“建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制”。（4）同时贯彻《宪法》原则，在粮食节约章节中宣誓“国家厉行节约，反对浪费”。
（二）《粮食安全保障法》中的政府权力
粮食安全保障政府必须负主责。为确保实现粮食安全的目标，着眼于粮食安全的公共性、正外部性及对于经济社会稳定的极端重要性，无论是发达国家还是发展中国家，政府都在不同程度上以不同形式干预粮食市场和粮食产业。《粮食安全保障法》对于粮食安全保障中的政府权力予以廓清。在《粮食安全保障法》总则中，着眼于政府规划权，规定“县级以上人民政府应当将粮食安全保障纳入国民经济和社会发展规划。县级以上人民政府有关部门应当根据粮食安全保障目标、任务等，编制粮食安全保障相关专项规划，按照程序批准后实施”。
在《粮食安全保障法》分则中，（1）着眼于耕地保护，贯彻政府土地管理权，规定了政府的补充耕地验收权、耕地种植用途管控权。（2）着眼于粮食储备安全，规定了政府粮食储备权以及政府对于承储政府粮食储备的企业或者其他组织的监管权。（3）着眼于粮食流通安全，不仅在原则上规定政府粮食市场管理权、政府粮食市场调控权，针对粮食流通市场特点还规定了政府对于粮食经营者的粮食经营数据信息的管理权、特定情况下的粮食库存量管理权。（4）着眼于粮食加工安全，规定政府对粮食加工经营者的粮食加工质量的监管权。（5）着眼于粮食应急，规定政府粮食应急预案制定权、政府粮食应急处置权。（6）此外，在监督管理章节，规定了粮食安全信息发布权，粮食生产经营标准制定权、粮食质量安全监督管理权，详细阐述了粮食安全监督检查权的内涵，并对外商投资安全审查权、粮食安全信用管理权予以规范。
（三）《粮食安全保障法》中市场逻辑
粮食不仅具有战略物资属性，也具有商品属性，是市场交易的对象。保障粮食安全离不开对粮食市场运行规律和基本逻辑的遵循。（1）《粮食安全保障法》在总则中原则性规定“统筹利用国内、国际的市场和资源，构建科学合理、安全高效的粮食供给保障体系，提升粮食供给能力和质量安全”“发挥粮食国际贸易作用”。（2）该法还着眼于粮食安全保障投入，强调“引导社会资本投入粮食生产、储备、流通、加工等领域，并保障其合法权益”“引导金融机构合理推出金融产品和服务，为粮食生产、储备、流通、加工等提供支持”“鼓励开展商业性保险业务”。即使是在“严格的耕地质量保护制度”中也强调“坚持政府主导与社会参与、统筹规划与分步实施、用养结合与建管并重的原则，健全完善多元投入保障机制”。在粮食流通章节，还规定“引导社会资本投入粮食流通基础设施建设”。（3）该法尤其注重规定激励手段，引导市场主体参与粮食安全保障。不仅“建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性”，而且为调动粮食生产积极性，提出“健全粮食生产者收益保障机制”“完善农业支持保护制度和粮食价格形成机制”，健全对粮食主产区和产粮大县利益补偿机制。（4）在粮食流通章节，该法更是强调要尊重粮食市场的交易法则，“充分发挥市场作用，健全市场规则，维护市场秩序，依法保障粮食经营者公平参与市场竞争，维护粮食经营者合法权益”。
徒法不足以自行，法治中国背景下粮食安全保障的法治化任重而道远。寄希望于通过一部法律来纾解关涉粮食安全保障的所有问题是不现实的。《粮食安全保障法》的顺利出台，固然为粮食安全保障奠定了规则基石。但是，法律的生命在于实施，后续还要通过严格执法、公正司法和全民守法对于《粮食安全保障法》予以有效贯彻实施。《粮食安全保障法》作为基础性法律，未来也需要与相关法律政策进行衔接统合协调，构建更具包容性、开放性、系统性的粮食安全法治保障体系。
【来源：运城司法】
