《中华人民共和国民法典》第二编物权，第二分编所有权，第四章一般规定，第二百四十三条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。“征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。“任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。

本条是关于征收的规定。

（续之三）

本条第四款规定：“任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”这是不完全法条，更多要引至其他法律条款，更多是立法政策的宣誓。从法律解释看，违反了本款的规定，当事人要依法承担侵权责任、行政责任，乃至刑事责任。

《土地管理法》第四十九条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”

第八十条规定：“侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。”

《国有土地上房屋征收费与补偿条例》第三十三条规定：“贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。”

按照《刑法》第三百八十二条、第三百八十三条、第三百八十四条的规定，村民委员会等农村基层组织工作人员侵占、挪用征地补偿费，构成贪污罪和挪用公款罪。

征收是一种具体行政行为，遵循行政权行使的基本规则。在行政诉讼中，行政主体要举证证明行政行为的合法性。对于征收所造成的损害，被征收人负有初步的举证责任。2018年8月29日，最高人民法院公布了征收拆迁的十大典型案例。其中廖某某诉龙南县人民政府房屋强制拆迁案，对于举证责任的承担具有指导意义。

一、基本案情

原告廖某某的房屋位于龙南县龙南镇龙洲村东胜围小组，2011年被告龙南县人民政府批复同意建设县第一人民医院，廖某某的房屋被纳入该建设项目拆迁范围。就拆迁安置补偿事宜，龙南县人民政府工作人员多次与廖某某进行协商，但因意见分歧较大未达成协议。2013年2月27日，龙南县国土及规划部门将廖某某的部分房屋认定为违章建筑，并下达自行拆除违建房屋的通知。同年3月，龙南县人民政府在未按照《行政强制法》的相关规定进行催告、未作出强制执行决定、未告知当事人诉权的情况下，组织相关部门对廖某某的违建房屋实施强制拆除，同时对拆迁范围内的合法房屋也进行了部分拆除，导致该房屋丧失正常使用功能。

廖某某认为龙南县人民政府强制拆除其房屋和毁坏财产的行为严重侵犯其合法权益，遂于2013年7月向赣州市中级人民法院提起了行政诉讼，请求法院确认龙南县人民政府拆除其房屋的行政行为违法。赣州市中级人民法院将该案移交安远县人民法院审理。安远县人民法院受理案件后，于法定期限内向龙南县人民政府送达了起诉状副本和举证通知书，但该政府在法定期限内只向法院提供了对廖某某违建房屋进行行政处罚的相关证据，没有提供强制拆除房屋行政行为的相关证据和依据

二、裁判结果

安远县人民法院认为，根据《行政诉讼法》第三十二条、第四十三条及《行政诉讼法解释》第二十六条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的证据，未提供的，应当认定该具体行政行为没有证据。本案被告龙南县人民政府在收到起诉状副本和举证通知书后，始终没有提交强制拆除房屋行为的证据，应认定被告强制拆除原告房屋的行政行为没有证据，不具有合法性。据此，依照《行政诉讼法解释》第五十七条第二款第二项之规定，确认龙南县人民政府拆除廖某某房屋的行政行为违法该判决生效后，廖某某于2014年5月向法院提起了行政赔偿诉讼。

经安远县人民法院多次协调，最终促使廖某某与龙南县人民政府就违法行政行为造成的损失及拆除其全部房屋达成和解协议。廖某某撤回起诉，行政纠纷得以实质性解决。

三、典型意义

本案的典型意义在于：凸显了行政诉讼中行政机关的举证责任和司法权威，对促进行政机关及其工作人员积极应诉，不断强化诉讼意识、证据意识和责任意识具有警示作用。法律和司法解释明确规定了行政机关在诉讼中的举证责任，不在法定期限提供证据，视为被诉行政行为没有证据，这是法院处理此类案件的法律底线。本案中，被告将原告的合法房屋在拆除违法建筑过程中一并拆除，在其后诉讼过程中又未能在法定期限内向法院提供据以证明其行为合法的证据，因此只能承担败诉后果。

一、关于本条的适用。

需要注意的是：一方面，本条的适用要与《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定结合起来适用。本条规定属于一般原则性的规定，在具体法律规定与本条规定内容不冲突的情况下，应当优先适用其他法律的规定，但本条有关“及时”、“足额”的要求，在具体法律没有规定或者规定不清晰、不明确，甚至与此不一致的情况下，应当严格适用本条的这一要求，做到公平合理补偿。

另一方面，在一些其他特殊情形，也要适用有关征收的规定。要适用本条及《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。比如，建设用地使用权提前收回应适用征收的规定。此处所说的“建设用地使用权提前收回”，是指政府基于公共利益的需要而提前收回建设用地使用权。

我国《土地管理法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者中延期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的 ，对土地使用权人应当给予适当补偿。虽然该法对建设用地使用权的提前收回作出了规定，但是，对其适用的条件规定并不明确，实践中存在个别政府部门提前收回而损害了公民、法人权益的情况。

《民法典》第三百五十八条规定：“建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

立法上对此之所以采取“提前收回”的表述，而没有采取征收的表述，主要原因在于，对城市的不动产的征收主要是对房产的征收。由于城市土地本来就是属于国家所有的，建设用地使用权是在国家土地所有权基础上设立的他物权，而在我国，征收在法律上要移转所有权，所以对建设用地使用权不存在征收问题，只是提前收回的问题。

但如果土地之上存在房屋，则在提前收回建设用地使用权的同时也要对房屋一并进行征收。在提前收回的情况下，对公共利益应当作更加严格的限制和解释。毕竟提前收回的情况，比一般的征收涉及的公共利益应当更为重大，一方面，公共利益不能包含商业利益，商业并不属于此种范畴的公共利益。另一方面，公共利益必须是国家的重大公共利益。如果是一般的公共利益，并不能作为提前收回的理由。

二、关于公共利益的界定。

所谓重大的公共利益，主要是指国防事业、公益设施、大型公益事业（如奥运会场馆的建设等）的建设。换言之，如果对提前收回情况下的公共利益不作限制，很可能出现不必要的权力滥用，不利于对个人财产权的保障。

公共利益在社会生活中经常被使用，但对其究竟该如何界定，却是众说纷纭。有学者认为，“公共利益是基于宪法共同体价值而确定的价值标准，是社会成员物质和精神需要的综合体，体现了社会、国家与个人之间的利益关系。”

对于公共利益的内涵和外延，多数学者认为，其具有极大的不确定性，公共利益的不确定性主要表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。由于公共利益概念的宽泛性、内容的发展性、内涵的不确定性、层次的复杂性，在法律上规定公共利益的内涵非常困难。“只要符合为共同体中的大多数人有益即确定为公共利益，至于这种公共利益是否具有价值上的优越性，则只有通过具体的价值衡量才能得出结论。”

公共利益的不确定，使其内容具有很大的弹性，一定程度上增强了它的开放性，能够有效地适应不断变化的社会生活，同时赋予了法官自由裁量权，使法官在个案裁判中的主动性得以充分地发挥。但是公共利益的模糊性所招致的弊端也非常明显，这容易导致权力的滥用。

比如，个别行政机关和社会组织的拆迁行为假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实。正因如此，在拆迁案件中，必须严格限定拆迁之适用条件和程序。尤为重要的是，在具体的司法个案中必须严格界定公共利益的内涵，此时应当考虑以下因素：其一，受益人的范围、受益人是否特定、受益人人数多寡等都是判断公共利益的重要因素；其二，要考虑政府所采取的行政措施不应当给人民造成过大的损失和不成比例的负担；其三，要考虑公共利益的层次性，某些时候为了保护更高层次的利益（如国家的安全利益）可以牺牲一些较低层次的利益（如普通人的财产利益）；其四，可选择性，如果能够通过其他的办法，而不是限制公民财产权的办法就能够使公共利益得到保护，应尽量采用对私人财产损害较小的方法，以体现对私人财产权的保护。

我们认为，诚然，公共利益本身具有不确定性，法官在遵循一定规则的前提下行使自由裁量权来进行个案解释或确定公共利益也是具有积极意义的，但是现实中，由于行政权具有效力先定性，司法权对公民私权的救济是事后性的，由于行政权的行使较司法权会更多涉及公共利益问题，所以为了有效防止行政权的滥用，公共利益之界定应该走最大限度的确定化之路。

尽管实践中可以通过明确个案认定的公共利益的“先例”作用，来发挥指导案例或者典型案例的积极作用，使受害人可以通过司法审判获得相应救济，但是这一做法的作用毕竟有限，特别是作为成文法的国家，更有必要通过立法的形式对公共利益的内容予以细化、量化。有学者就提出了具体的公共利益范围：（1）国家安全和军事用途；（2）交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；（3）教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；（4）国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；（5）其他由政府兴办以公益为目的之事业；等等。

令人欣喜的是，立法机关已在总结包括司法实践在内的各方经验的基础上，在细化公共利益的问题上作出了卓有成效的努力。比如，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

《土地管理法》第四十五条也规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”

我们认为，将公共利益的内容“列举”出来，就可根据“法不规定不得行政”的规则，将没有明确列举的事项排除公共利益的范围，对上述兜底条款采取贯彻严格法定和解释从严的规则，以切实加强对个人合法财产权的保护。