2023年中央经济工作会议提出谋划新一轮财税体制改革。2024年7月，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中，部署了财税体制改革的重点任务和方向。

8月31日晚，央视《对话》栏目邀请了国家税务总局原副局长、联办财经研究院首席专家许善达，华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康共同交流新一轮的财税体制改革对中国经济发展的影响。

一同参与对话的嘉宾有《企业观察报》副总编辑肖强，《每日经济新闻》副总编辑韩瑞芸，《财经》杂志主编朱弢。

01

本次税改的目的和原因

主持人：财税是国家的大事，跟老百姓之间的关系简言之就是依法纳税。以2023年为例，当年全国的税收来源中，企业所得税占到了22.7%，国内的增值税占到38.3%，国内的消费税占到8.9%，个人所得税占到8.2%，其他占到21.9%。

贾康：我想换一个角度。在每一个社会成员跟政府征税的关系上，作为纳税人，我们要让渡利益去缴税，从而得到政府提供的公共服务是另外一个非常重要的方面。这种公共服务，学术上叫公共产品，关系到整个国家的安全和社会秩序。这也和我们纳的税有着密不可分的关系。

许善达：其实我们的税收无非来自企业和个人。个人纳税很简单，按照有关法律交税即可。企业交的税名义是企业，而这部分税实际是股东缴的税，而股东不管是法人股东还是私人股东，最后也都要落到个人股东上。国有资本或集体资本的背后也是个人，因为其是代表全体人民的。所以，不管以什么名义命名税，最后都是居民给国家做贡献。相应而言，政府也要给居民提供应提供的服务。而政府要提供服务，就需要一系列政策。

贾康：税收取之于民，用之于民。但也要再问一句，作为一个纳税人，我交这个钱是怎么用到我这儿来的，其实就不是一一对应的。税收本身取之于民是政府拿这个财力履行政府职能，需要筹集收入以对经济和社会生活做调节，因此形成了分配以后再分配的格局。

主持人：关于这一次财税体制改革的动机、改革的方向以及改革过程当中遇到的难题，目前社会各个阶层都有非常热烈的讨论。今天到场的三位媒体同仁也长期关注国家税收体制的改革，我们来看一下他们的关注点在哪儿。

肖强：我特别关注的就是，为什么选择这样一个时机进行税改，这一次税改与当前经济形势以及当前财政收入的水平和趋势有没有直接关系？

许善达：以1994年的税改为例，当时要解决国家的两个问题，一是中央财政短缺的问题和对地方财政的控制问题，这和苏联的解体是有直接关系的。

苏联解体是1991年底，压垮苏联的最后一根稻草，是地方政府拒绝给苏联财政部交钱。我们过去学的就是苏联体制，即由地方政府收税，给中央政府交钱。因而在1993年，中国的中央财政也陷于危急之中，非常困难。

第二个问题是包税的制度问题。包税是由企业同主管的地方政府谈判，税额没有任何规则，谈得好包的税就少，反之亦然。企业经营得好坏居然受其与政府谈判能力的制约，这与市场经济的原则是违背的。自1987年我国开始推行包税，中央财政的比重就在一直下降。所以在确立市场经济后，1993年我国就确定先进行财税改革，解决上述的两个问题。

这一次改革的原因是首先要确定政府所履行的职责。其中与居民有关的职责主要是四个：养老、医疗、教育、居民住房。

以我们国家现在的情况来看，我认为这四项职责划分得还不够清晰。所以要进一步明确政府对居民应负的职责，再确定哪些职责由中央政府管，哪些职责由地方政府管。这是这次财税体制改革的目的。

主持人：除了这个职责问题之外，我看到有人表示要解决地方政府财政收入困难的问题。尤其是在房地产下行之后，地方政府的土地出让收入不断下降，2021年是8.5万亿，2023年是5.8万亿。这也是推动税改的原因之一吗？

贾康：这应该是本次税改的原因之一。

以我的归纳来看，首先是两大基本经济关系。一个就是在政府作为公共权力在手的管理主体同企业这一市场主体之间存在怎样的规范分配关系。另外一个是中央和地方的关系如何规范和稳定。

在1994年以后，我们发现又有另外一个重要关系，就是公共权力体系，即各级政府与作为自然人的社会成员间的分配关系日趋明朗，个人所得税和财产税要处理的就是这一关系。由此也形成了三大基本经济关系。

由于种种原因，省以下的分税制没有真正落实，所以地方就出现了基层困难，还有隐性负债，还有土地财政概念里的诸般短期行为。地方因此日益依赖国土开发的不动产，如房地产领域形成的收入。在2021年第四季度以后，出现了恒大事件并带出了整个低迷局面。

也就是说，地方政府原来的一大块财力现在走下坡路了，因而造成了现在的倒逼，这也是中央下决心推动新一轮财税改革的重要原因。

02

本次财税改革能否精准治疗

主持人：这次税改能够解决上述的问题吗？

许善达：我认为还是要先解决政府的职责问题，要先划清中央政府和地方政府的职责，根据职责再划分收入。

现在地方政府收入占50%，支出占85%或86%。地方政府收入缺口很大，地方政府不应承担八成以上的支出。

以养老制度为例。我国的养老制度是分省统筹，这与市场经济并不协调，它应该是中央政府的职责。

但自1998年以来，受限于中央财政的能力，我国推行了分省统筹。有的地方分省，省里钱不够就分市，甚至一路分到了乡县。按照地区推行养老制度，受损最大的就是跨行政区的就业人员，特别是农民工。所以应把收缴的养老费和支出都纳入中央财政范围。

再比如住房。现在住房有基本住房，但也有高档住房。我认为基本住房就应由地方政府负责，因为居民是在当地就业，因而地方政府就应提供基本住房。

贾康：政府存在的初始议题，就是政府该做什么事情。

举个例子。改革开放以后，出现了水面上的走私，接着就必须有一个水面缉私的事权。水面缉私权按照当时的一般认识，是地方政府按自己的辖区来管，这是地方事权。但走私者往往会穿过行政区划的边界，这就涉及到两个及以上地方主体事权的交接。因此，就必须把水上缉私的事权明确为中央事权，这也是一个倒逼，逼出来的合理化。

但是，近些年来，我国的其他事权并不一定有这种倒逼机制，所以不合理依然存在。

十八届三中全会明确了一个改革事项，就是建立中央巡回法庭和实行跨行政区划的司法机构。因为经济案件牵扯到的经济关系非常容易跨区域，所以经济案件的司法审判权便应该提升为中央事权。

假定在某一个地方政府的辖区之内出现了一起经济案件，这起经济案件的利益关系又牵涉到其他地区，因此近水楼台先得月的所有力量都会一拥而上，最终会形成影响判决结果的拉关系处境，这就影响了司法公正。如果上升到中央事权，虽不能说实现绝对的公正，但却能在制度安排上最大限度地消除这种影响判决结果的扭曲力量。我希望建立中央巡回法庭和跨行政区划的司法机构的事项能够得到进一步的推进。

03

现代化财税体系的方向是什么

朱弢：二十届三中全会决定提出建立中国式现代化，财税改革也是其中重要的一环，未来也要建立现代化的财税体系。未来现代化的财税体系是往哪一个方向去？

许善达：我先从税务的角度回答这个问题。

中国的税法跟一些发达国家的税法存在较大的差异。

首先，在发达国家，如果税务局认为某公司税收有问题，举证责任在于纳税人。有关部门会让涉事方上报总收入和总交税额。在涉事方上报的内容中有一项造假，就会继续追查，偷漏税者便无从遁形，因为发达国家认为税是全民的资源，所以政府监管的力度就要比一般的刑事案件要强。我当过稽查局长，我明知很多案件调查得不完整，但受限于时间、财力等因素，也仅能如此。

其次，在一些发达国家中，若企业或个人犯了罪，首先就要通知税务局。税务局不论犯罪者收入的来源是否合法，会率先把税款收缴，然后再由别的有关部门处理其他问题。这也是因为他们强调税是全民的资源。因此，在各种处罚里面税收要优先，这是保护全民的利益。但是中国现在的制度还达不到这个水平。

贾康：作为一个以政控财、以财行政的财政分配体系，中央是国家治理的基础和重要支柱，显然是要服务全局，推进中国式现代化。

从现在来看，还有种种问题，解决这些问题最后要实现哪一境界呢？

在以分税制为基础的分级财政的框架下，要坚持基本制度成果，要坚持分税制，必须坚持的改革的基本方向和这一框架内的属性认定。要特别解决省以下没有真正进入分税制的问题。国内许多地方在省以下落实的还是总额分成。总额分成是一定会产生种种弊病的典型分成制度。

中国现有接近20个税种，有30多个省、自治区、直辖市和计划单列市行政区划，里面这些税种在各个地方怎么分，五花八门，复杂易变，讨价还价色彩非常浓重。缺乏规范性和稳定性的基本局面就非常容易产生基层财政困难、地方隐性负债和土地财政短期行为。

对于制度机制的原因，须釜底抽薪，把分税制在省以下贯彻落实，要建设地方税体系。

此外，五级分税是无解的，以市场经济的经验来看，联邦制的美国也好，单一制的日本也好，还有欧洲的主要经济体，实际的财政层级就是三级，三级事权，三级分税，那就容易在这方面有一个相对合理的方案设计并加以贯彻。

那么，五级如何变三级？

我国已有“乡财县管”这一进步，因此乡镇这一级要看作县级下管的预算单位，因此可以减少这一级。另外，浙江经验已经明确要求全国推广，即财政上省直管县，那么省对下面的市和县可以先行政不同级，但财政同级，变成一个层级来考虑怎么给它配税基。

这样一来，中央、省、市县变成三级框架，就有可能在坚持1994年的基本制度成果的大前提下，把分税制横向到边，纵向到底地贯彻下去。如此，对于前面说到的基层财政困难，隐性负债，土地财政短期行为这些问题的解决就创造了一个很好的釜底抽薪的制度安排。

资产管理体系的资产收益权的合理配置也要跟上，如国家级的国资委，下面省、市县的国资局或国资委。

再比如举债权，预算法修订以后，地方已经可以举债。一级政权、一级市权、一级财权、一级税基、一级资产权、一级举债权等，在每一级都要有规范的现代意义的预算，这是本次改革中特别强调的预算改革，要求规范化、阳光化，要有绩效追求，要有绩效考评。

如果能够这样推进，那从政权、事权、财权、税基到资产管理权、举债权再落到整个公共财政诉求运行载体分级的预算上面，这就与之前的改革相匹配，也就形成了一个像模像样的基本框架，实现了中央跟省自上而下的转移支付。

中央在整个财力盘中拿走将近一半，其本级只需20%，剩下的30%或以上的部分就应区别对待地去支持各个地方，如推进基本公共服务均等化。而省级以下也有类似的功能，这就需要辅助性的横向转移支付。

最终的目的是各个政府的财力能够跟事权相匹配，财权跟事权对应起来就是税基的合理配置。在支出责任方面的具体财力运用，也能够跟事权相匹配。这样才能趋近长治久安的境界。

04

个人所得税的改善空间

韩瑞芸：个人所得税的结构及费率是否会有更多的改善空间？

许善达：我国的个人所得税在全世界都是很高的，而且税率的高并没有起到调节高收入的作用。比如一个高水平的人入职某企业，他会谈税后多少钱，无论交多少税，他都强调到手薪水的绝对值。

所以公司就只能将税率加高的部分计入公司名义，这在实际上增加了企业成本。所以个人所得税在劳务所得部分的高税率，实际上是增加了企业成本，这是一个需要解决的问题，或者说是一个缺点。因为高税率本来是想调节高收入人士的收入，结果在事实上没有调节某个人的高收入，而是调节了企业的收入，增加了企业成本。

我国企业现在同外国企业竞争，特别是最近一个时期，是鼓励高科技企业人才的工资要比一般企业的人才高很多。在这个缺点的影响下，企业的负担会因此变重。

改善个人所得税要充分考虑现在的经济形势，也要照顾到企业的竞争力，还要考虑到人员的流动。已经有过这样的情况了，个人所得税定高后，有的人才甚至是企业就转移到香港去了，其缴纳的税款也就交给香港了。因为我们的这一制度增加了企业的劳动力成本。

我国企业如想在国际上竞争，尤其是高科技企业，就必须吸纳更多高科技人才，个人所得税制度就必须要通盘考虑。

我有一个关于企业所得税的设想——如果企业资本利润率超过10%以上可以免企业所得税。在市场竞争里，一般的投资是达不到10%的。但有的企业有超过10%后，这超过10%的部分就是无形资产，比如技术、品牌、专利都是这些。为了鼓励企业发展，对这一部分企业所得税可以不征。

所以我国应考虑如何涵养“税”源，在减税的同时又能够创造新的税收资源，因此要研究如何平衡二者。

贾康：2018年的个人所得税改革有一个进步，就是把四种劳动收入综合在一起。工薪收入过去是接受9级超额累计税率调节的，调节力度随着收入上升就加大，一直到45%的最高边际税率。原来实际上14%的税率的稿酬纳入综合税基，原来20%的劳务收入纳入综合税基，还有特许权收入，这是跟创造发明、知识产权合在一起的，原来也是20%，现在也纳入。纳入以后年收入超过96万的，马上就触及了46%。这个看起来叫抽肥了，但是抽的全都是创新型的知识分子和专家团队的钱。想把这些高科技人才留住，企业就要加薪，让他维持实际收入不变，苦的是高科技企业。税制本身形成了对于劳动收入的歧视，非劳动收入一分钱都不纳入超额累计税率。

许善达：这就让许多企业失去了竞争力，那么高的税负，而且高科技企业的智力投资成本所占份额很大。所以这部分税负重了，也就增加了整个企业的成本。

贾康：我认为新一轮的税制改革里，个人所得税的直接税要深入研究。最高边际税率一定要往下压，45%太高了。黄奇帆同志说，最好跟企业所得税的标准税率拉齐，即25%。不能一步做到就分步做，反正方向是肯定的。

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