转变职能，优化营商环境：

韩春晖在2024首届民营企业法治

（观音山）论坛的讲话

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正文：

由中国行为法学会和广东观音山国家森林公园共同主办的“2024首届民营企业法治（观音山）论坛”，于2024年11月30日在东莞市樟木头三正半山酒店胜利召开。

中共中央党校（国家行政学院）教授，行政法教研室主任韩春晖先生发表主旨演讲，主题是“加快政府职能转变，打造法治化营商环境”。

下面是发言内容整理：

人类创新经历三个发展阶段。

在营商环境这个话题当中，最重要的是政府的治理能力和治理水平。基于此，总书记说法治是最好的营商环境。

整个世界经济低迷，市场信心严重不足，对我们来说，如何稳预期，保增长？去年10月份，牛津大学有一位教授发表了一篇论文，给出了他的答案：保护创新！

人类创新三阶-段，第一是发明家为主导的创新时代。

比如说我是发明家，我有一个发明，想转化为市场产品，资金有限，但是对市场不大了解，所以我转换有可能成功，也有可能不成功。

第二个阶段是企业家为主导的创新时代。

企业家资本更加雄厚，投资一个发明创造，对市场更加了解，成功率更高。局限性在于，更加热衷于投资一些短平快、回报周期短的项目，对一个可能对某个产业具有颠覆性、革命性影响的发明创造，回报周期过于漫长，风险过于巨大，他不愿意去投资。

第三个阶段，就是以风险投资为主导的创新时代。

风险投资资本更加雄厚，愿意投资一些对产业具有革命性、颠覆性、影响性的发明创造，这样的投资周期更加漫长，风险更加巨大，投100个项目，99个都是亏的，只有一个是赚的，也是可行的。

今天这样的时代，法治对于营商环境的保障，对于稳预期的作用更加凸显。

如果政府都是靠减税和人才优惠政策招商引资，只会有一批批的候鸟性的企业。候鸟企业产生不了企业家，不可能对经济有贡献度。

世界银行评估指标水土不服。

过去，我们对营商环境的评估，集中使用世界银行的10个标准指标体系，围绕企业的生命周期来展开。但是这样的评估标准，在今天如果聚焦政府的治理水平来看，你会发现根本是失效的。

我们在京津冀创新论坛上，评价中国营商环境的三大指标，我说世界银行的指标体系是水土不服的。我提出三个指标体系，第一个是民间借贷资金使用成本。基本上在24点到36个点，不会低于24点，点数越高，营商环境越差。第二个是罚没收入占比政策收入占比越高，营商越差。第三个更直线，就是民营企业老总办公室，但凡挂着很多和领导的合影，挂得越多，营商环境越差，为什么呢？很多企业家讲得非常直白，甚至有些刺耳，他说“韩老师，你觉得我想跟他们合影吗？我用这些照片来挡牛鬼蛇神。”

三大指标中，最关键的因素都是政府治理能力和治理水平。所以我认为，加快政府职能转变，来扭转营商环境中的根本性问题。二十届三中全会关于政府职能转变的问题，表述为标准化、规范化、便利化，建立政府服务平台。但是这样的表述仍然没有揭示政府职能转变中所遭遇的根本性问题。

政府职能转变遇到的四个新问题，新挑战。

过去这些年按照简政放权，放管结合，优化服务的逻辑结构作为切入点，但是走到今天，都遇了新问题和新挑战。

第一个简政，几乎没有空间。比如说按照世界银行的那套指标体系，给企业工商注册登记，如果2天时间就比3天时间得分高，1天时间就比2分时间高，所以很多政府工商登记现在只能1天，甚至是半天，还能简吗？

这种基本是假的，所谓一天办结，在启动一天之前，却不知道跑了多少次，造成企业大量体系外循环的成本，都是企业来承担。

第二个放权，必要性已经不足。首先地方政府热衷于把许可权放到地方来，解决便民的问题，实际上已经不存在。比如说我申请一个许可，之前填所有的信息都是网上和手机填，三天之后收到许可证。许可证盖东莞章，还是广东省的章，没有关系。今天所谓的便捷性问题，根本不能放到一个县级来管。

而出处罚权下放到乡镇，风险很大。老百姓最怕罚款，官员最怕曝光，哪怕最偏僻的农村，村口都有一个摄像头。还造成一大批罚款联动队，引发官民冲突。

比如说搞社区矫正，有些地方说我们钉钉打卡打不了，因为老人机，这根本不存在问题。既是司法行政的工作对象，又是公安的工作对象，九点到村口的摄像头边晃个手，我就知道了，还可以无人机监测等。所谓看得见的管不着，管得着的看不见。

第三，横向来看，监管不够，执法证据互认做不到，财产基础不统一。远洋捕捞，造成全国统一市场远远不能申请。从纵向来看，监管主体和监管对象缺乏一种合作形的监管模式。每出现一个生态，要么禁止，出现问题就是取缔和重罚，所以新业态很难真正发育起来。

我是三亚市的政府法律顾问。去年三亚出现新业态，就是很多海边的酒店都有沙滩，沿着沙滩往海面延伸几十米，在海面上弄一些高台，摆上餐桌在上面用餐，那种感觉非常好，非常受情侣欢迎，特别是傍晚的时候，半江瑟瑟半江红，晚上则是明月高风，漫天星光，一船青梦压星河。

但是两个月就出问题了——有人从上面跳海自尽，监管部门开始查法律依据，查来查去查不出，就提出说为了安全生产，这种情形就应当禁止。

我说不能这样，为什么呢？因为酒店是一个市场主体，一个司法主体，法无禁止既可为，公法主体是法无授权既可为。这种情况下不是简单禁止，而是应该探索过程中的合作监管模式，这需要一种法律机制去设定。我说是否可以要求他办保险，配救生员？

后来我查了一下，发现这个业态来自迪拜。迪拜他们怎么做？在海面下，水面50米的地方弄一串鱼网，就像捕鱼一样。为了安慰受伤的心灵，还可以配一首背景乐《好运来》。

监管部门很忙，天天加班加到晚上10点、12点，今天下报告，明天写大检查，但是用肢体上的努力掩盖思想上的惰性，实际上不去探索合作监管模式，这是一个非常好的问题。

第四，服务精准性不够。首先是基层很多部门非常忙。我去调研那些社区，一个月31天，今天在这个社区宣传这个，明天宣传那个，但是发现服务存在偏差，是以宣传为主，服务为辅。其次是很多服务缺失，比如说就业指导服务。

然后是很多无效服务。很多公共厕所建得很多，驿站建得很好，但是走近一看发现门锁了。还有政府服务大厅都有母婴室，但是走进一看没有热水。母婴室就是换尿布，兑奶粉，但是没有这个服务，所以是无效服务。

还有就是过度服务。比如说找居委会，平时找三天找不着，但是到精神文明创建，一天上三次门，一会儿送你两个鸡蛋，让下载APP给他投票，一会儿送两盒酸奶，让写一个倡议书。所以服务如何无事不扰，有求必应，这可能是一个非常根本性问题。

职能转变的三个方向。

我认为要减负、确权，要协作监管，精准服务。

减负，要聚焦企业，进一步减轻和减少公民、法人和其他组织办理相关手续和审批优惠政策，减少不必要的途径，包括核查、缴纳费用、表格填写、数据提交、材料提供、核查等。

美国宾夕法尼亚洲每制定一个政策，就会委托给哈佛的政府评估团队，评估会影响到多少家企业，获取这些政策优惠要填写多少表格内容，一个正常人要填写多少个小时，根据平均公司标准，将会造成多大的成本负担。如果成本负担超过合理的幅度，那么这个条文就应该去掉。如果整体成本过高，这个文件就不能出台。

我们现在很多经济政策仍然是内心有一种美好的向往，想当然地制定出来。这种情况下，没有经过精准的量化核算，减负本身就是一种负担。

确权，是指进一步划清有为政府和有效市场的界限，各界政府普遍推行和完善权责清单制度，对政府权利实施目录式的管理，加强规范性和可操作性。这里面包括前面江院长讲到要对国有企业领域做出明确的鉴别，同时要普遍落实负面清单制度，放宽科技创新、金融投资、教育文化等领域市场准入领域。

协作监管，横向方面更多需要执法部门、监管部门信息共享、机制衔接、节奏同步、标准统一、力量整合、保障相当，相互协作，进行全过程的监管。而纵向方面，探索一种合作式的监管模式，要么禁止，要么重罚，就像当年的顺风车一样的思路，才可能使得监管真正发挥水平。

精准服务，不缺位、不偏位，也不过度，不以运动式、打包式、搭售式等方式提供公共服务，采取日常化、常态化、便捷化的方式提供应申请式的公共服务。

职能转变的新举措有哪些？

减负问题，首先要建立一种规制政策，一种事前的、科学量化的评估制度尤为重要，要重点评估税费负担以外的负担。第二是探索政治合作的方式，鼓励国有企业建立公共数据池，为什么呢？实际上今天搞数字经济，对很多小微企业本身就是巨大的负担。今天这个部门来收集数据，明天那个部门来收集数据。实际上数据加工的成本很高。这种情形下，应该鼓励建立公共数据池，为政府数据开放共享提供咨询规划、基础设施建设、应用开发、运营维护等专业服务。而政府以购买信息化服务的形式加速释放公共数据的价值，一定程度减少民营企业提供数据的负担。

确权问题，我认为需要特别健全土地、水、矿产、森林、草原等自然资源有偿使用的制度，扩大竞争性的出让范围。先做监管，加大跨区域行政执法力度，推广综合监管，联合执法，推动检查结果，互认互享。

精准服务，我认为现在最重要的是两个方面，第一个是法律服务方面，要探索集约式法律服务中心。比如说涉外法治这一块，最重要的是法律查明问题，要建立可普遍运用的领域外法律查明机制。现在法律查明中心基本上在东部地区。但是实际上一带一路往西部走，面临的法律查明任务非常重，而且很多可能不是正式的法律制度，这一块恰恰比较缺乏。只有建立和普遍运用分享域外法律查明机制，引进或建立更具权威性或特色化的国际仲裁和国际商事化调解组织，才可能使得我们的法律服务真的有利于促进全国统一市场。

精准服务的第二个方面，要探索快捷性、直接性、实质性解决问题的投诉机制。现在的很多投诉热线，实际上只是信息收集、转达，对于实际解决纠纷，没有发挥应有的作用。特别是很多监督，实际上是造成很多的成本。

比如我有一个朋友在北京开了一个停车场，结果有人举报说进去计时早了15分钟，出去的时候晚了15分钟，后来就投诉12345让他们整改，结果经过调动发现根本没有超时，是当时车主本身的电动车时间有问题，但是他做出解释之后，回访的时候，举报人怎么也不满意，向12345不断施压，满意度达不到99%，最后没有办法，只能叫自己员工举报自己的停车场，举报100次，每次回访说满意，把这个次数增加，达到99%。

这种被异化的监督机制，给企业造成巨大的成本。所以，我认为要探索一种快捷性、直接性、实质性解决问题的投诉、举报热线制度，真正为企业减轻很多税费之外的负担。

这是我的一些理解，就分享这么多，谢谢大家！（完）