剖析对国土调查永久基本农田和卫片执法质疑与不理解的原因（一）
叁柒贰拾壹国内
2025-01-02 22:30:37
粮食产量关乎粮食安全，耕地面积和亩产粮食产能关系粮食产量。耕地面积在于保护，亩均产量在于种子。在粮食产量能够满足供给，在超市、粮油店、大米厂等能够随时随地买到粮食，粮食有保障，普通民众也不会担心买不到粮食，也难以意识到粮食的危机，全国每年要吃掉多少粮食，能自产多少粮食、进口多少粮食的数和量并不是普通民众能够知晓的，也不知道到底是完全自给自足还是依靠部分进口。
粮食安全就是要牢牢的把饭碗端在自己手里。当然，在包产到户的前提下，有田地的农民从来不会担心自家吃饭的问题，因为即使是没有粮食买，自己种是完全可以满足全家粮食的需要。而只有完全靠买粮食的人，才会担心粮荒时吃饭的问题，我们现在的不担心，是基于对国家的信任。当市面上出现粮荒的时候，才能感觉生产粮食的耕地面积的重要性，只有被某些国家卡脖子的时候，才会意识到中国人的饭碗应该主要装中国粮。
站在国家和决策层的角度，粮荒没有饭吃就会失去稳定，就会动摇执政的根基。历朝历代，任何朝代的变革，都与之有关。民以食为天，在革命年代，教员饱读史书，其道理与底层逻辑是烂熟于心。耕者有其田，谁支持打土豪，分田地，农民就会拥护谁。从井冈山到延安，从延安到西柏坡，一路风雨，以战争争取管辖地域，以土改争取群众的拥护，才有农村包围城市战略的强大生命力。从西柏坡到紫禁城，胜利者以“进京赶考”的“先天下之忧而忧”的忧患意识，围绕土地革命进而稳定执政根基。在火热的年代，“深挖洞，广积粮”，大兴水力，垦荒造田，围湖造田，移屋上山，无不体现为缓解粮食不足而采取增加耕地面积和水田播种面积措施。
耕地与种子就是粮食安全的根基。种子依靠科研，而耕地保护则涉及千千万万的种地人，耕地保护就是数量的管理与质量建设提升。而耕地数量的依据就是国土调查，而耕地保护的依据就是永久基本农田，而耕地质量的依据是高标准农田建设与耕地质量评定。耕地保护的责任是各级党委政府，耕地数量管理的机构是自然资源部门，耕地质量管理的机构是农业农村部门。
作为耕地数量管理的自然资源部门，采取国土调查确定现状耕地数量与布局，划定永久基本农田实行特殊保护，通过卫片执法监控和发现破坏和占用耕地的行为，通过土地执法来打击破坏和非法占用耕地的行为。而作为耕地保护行为相对人的承包经营人，不是不支持国家政策，也不是不服从部门管理，对于明显主观改变耕地用途的“非农化”行为和改变永久基本农田“非粮化”行为，该打击的也无可厚非，也不会质疑。而社会和群众质疑的是一些与实际不符的地类在国土调查中调为了耕地，且又必须按耕地管理。而一些违反自然规律开垦的耕地、一些与生产冲突的耕地又被划为永久基本农田实行特殊保护，给土地所有权人和使用权人的土地利用带来限制。
我们常说空间上耕地的碎片化，就需要我们加大高标准农田的建设和全域土地综合整治的建设，推进集中连片的耕地保护模式。权属上承包经营权的碎片化，这是国家对土地实行社会主义公有制前提下，以家庭联产承包责任制的经营方式所形成。在这种模式下，国土调查地类图斑边界以及土地承包人权属的边界，保护与建设边界与用地布局显得尤为重要。
1. 图斑边界与永农划定的问题。在二调的时候线状地物是以线来表示，在图斑属性里赋予扣除地类面积，虽然在调查的时候它是扣除了线状地物的面积，但是它在空间位置上没有形成物理的隔断。在圈定图斑的界限时，比如一条8米宽的农村道路，两侧都是水田，在二调时我们就会把它圈成一个图斑内，然后在上面叠加线状地物的线，而不是面文件。也就是说农村道路或沟渠等有限宽度内线状地物在二调空间上没有落位置。那么我们在划定永久基本农田的时候，以土地利用现状数据为底版的底图上，就可能会把整个图斑划为基本农田。实际上在空间上也把道路划入了基本农田。而2017年版的永久基本农田就是以“二调”为基础的年度变更库为底版，在2022年“三区三线”划定时，永久基本农田并不是重构的划定，而是在布局稳定的基础上进行适当的调进与调出。譬如“二调”中是耕地，也划为了永久基本农田的耕地，在以“三调”为基础的年度变更库中已不是耕地，就必须要调出永久基本农田。但是这种布局的延续，也延续了2017版永农数据库在执行过程中没有发现的问题，而发现的问题在调整过程就已经优化解决。2017年版永久基本农田划定的规则就是要把城镇周边和道路沿线易被占用耕地划为永久基本农田实行特殊保护。2017年版划定前叫基本农田，当时从2014年以前国家就要求开展永久基本农田划定，加上“永久”两个字之后，地方认为往后就难以再调整了，致使永农划定迟迟无法完成。当时在划定城市和县城所在地周边永农时，地方博弈很大，最终县城以县城所在地城镇允许建设区和有条件建设区边界连成线后外扩一公里，其划定永农必须达到耕地面积60%的具体比例进行控制。当时笔者所在县城城规建设规模为22平方公里，而土地利用总体规划规模为18平方公里，土规比城规小4平方公里，而城规中还有2平方公里是基本农田，当时就用经省住建厅批准的城规去举证，要把这2平方公里基本农田调出，省国土厅负责永农划定的领导反问“是土规服从城规，还是城规服从土规？”因很多批而未建在土地年度变更库中未能变更，耕地基数大，最后为保证60%而导致城规内基本农田没有调出。在农村，公路两侧是群众最想建房的位置，因为农村建房建在主要道路的两侧，农户是可以做点小生意的，比如开个小商店或者卖点猪肉，也可以营生。而政策却恰恰是要把这种地方划为永久基本农田保护起来，这就是群众的反响。
经常有群众向笔者咨询这些问题，譬如说：在农村较为普遍的沿路布局的农村居民点，两端都已建成了房子，中间还有一二十米没有建 ，实际又是耕地，而国土调查时应该调为耕地，但又被划为永久基本农田，而对于在此处已准备申请建房的农民是否会质疑？又譬如说：一个老宅基地地上房子垮了，家里的老人家勤快，在老宅和周边晒坪上种了点小菜，但这个地方又邻农田，在调查时调为了旱地，在划定永农时又与周边耕地一同划入了永农导致不能建设，群众怎么不质疑？在国土调查的角度，按“所见即所得”现状调查没有错；在空间规划的角度，划为永久基本农田也没有划错。大家都没有错，但就是总感觉不合常理，群众难以理解。在“三区三线”划定时，优先序是先划永久基本农田，再划生态红线，然后才是城镇开发边界。而对于村庄规划，也是在划定的永久基本农田和生态红线的基础上，再布局集体建设用地。如果先划为了永农和生态红线，就不可能再布局建设用地。所以，在划定永农和生态红线时我们是不是要考虑村庄建设和村民建房的预留空间，而机械理解优先序，我先划永久基本农田，先都服从我，划了后村庄规划你们再怎么布局建设用地是后面的事，所以就行成这样的局面。而这样也没有错，因为上级规定就是这样，但如果你在农村长大或工作过，总感觉不是很合理。往往真正划定的操作和执行者是技术单位里年轻的大学生们，而那些负责划定的行政主管部门并不是很清楚哪块划入了哪块没划入，除了划定是有问题的、有争议的技术人员向主管部门具体负责人报告了的，或者主管部门具体负责人自己向技术单位交待了的这些区域要怎么划的，其他区域的主管部门和技术单位都不是很清楚有什么矛盾了。待成果获批后具体管控遇到问题时才知道有什么问题。而一般普通的县有300多万亩集雨面积，上十万个图斑，近100万亩耕地，几万个永久基本农田图斑，没有问题也不可能，只是怎么尽最大可能减少问题与矛盾。永农每隔几年的调整或补划，实际就是对不断发现的问题进行处理，调出或调入。
再讲一个真实发生的案例。一个农户建房本来是拆旧建新，按某省政策占耕地不超130平方米，占农用地不超180平方米，占建设用地和荒山等未利用地不超过210平方米，在建房前镇里联审联批办也批了180平方米，但后来自然资源所到县局套合地类后又有10多平方米的耕地，所以办农用地转用只能按耕地批130平方米。后该农户在建房时又擅自加大了面积建到了210平方米，且在原址上偏移了位置，一半占原旧址，一半占了自留的小菜园，而这小菜园调查是耕地而且还划为永农，最后卫片监控被省里确定为乱占耕地建房交办。对于这个真实案例，虽农户擅自加大面积和位移自有责任，但这个事情笔者总感觉农村村民建房在部门职责职能上、在审批和监管程序上总感觉有点问题，地类要套合追溯，与眼见的不一定一样，规划也要套合，否则也不知是否是基本农田。而这些都是自然资源所的人员在现场都难以确定的，必须要到县局套合数据库。如果是明显占用耕地，所里的同志也会先确定是不是基本农田。在程序上，应该是农户先申请，农经部门再审查是否有建房资格、再联合选址、再报农用地转用、再发乡村规划许可、乡镇再联审联批、再由农经部门报县批准、再发宅基地批准书、超3层300平方米的还要有施工图、住建部门的施工许可，再放线放样，这一系列流程下来，最少得3个月。一个村民建房，农经部门审建房资格、自然资源部门选址和农用地转用、住建部门要审施工图和许可，涉及河湖、山塘、水库、水闸等划界的管理或保护范围的还要水利部门意见，涉及林地的还要林业部门许可，涉及道路退距的或涉及高压电线等电力设施退距的还要相关部门意见，而这个流程中，相关部门又是否衔接紧密，又是否一环套一环，还真有待考证。而笔者列举的这些问题，只想说明在国土调查地类的认定与图斑边界的确定，永农边界的确定很重要。对于集中连片的耕地，在中间区域是没什么问题的，而关键在图斑地类交接的分界线确定，以及以此为基础而编制的空间规划。
2. 耕地质量分等定级中耕地质量优劣与群众对耕地评价不尽相同。耕地质量好不好，产量高不高，耕种是否方便，耕种成本只有耕种的农民最清楚，任何评价方法都比拟不了的。在现实中，水田无论是立地条件和灌排水等农业生产条件比旱地肯定要强很多，水田要关水丘块内必须是平整的，只是丘块大小的问题。无论从哪个方面说，水田和旱地在种植粮食作物上是不可同一标准来衡量的。水田可以改种旱地，而旱地不采取工程措施是难以改种水田的。国土调查在二级地类虽然区分了水田和旱地，但耕地质量分等定级的质量分布与实地实际又是否一致呢？除空间规划在保障发展预留的建设用地的空间位置不能划为永久基本农田外，是否真正做到了划入永农实行特殊保护的都是优质耕地。
一是耕地质量分等评定数据库中的一等二等耕地与现状、现场和农民的评价是否一致呢？在农村土地的发包，没有水源保障的望天田、小丘块劣田都是打折六成或七成面积发包，荤瘦搭配，好田分完后再给各户搭配打折田。所以哪块田好，哪块田差，农民最清楚。不同质量等级田块在数据库里的相对关系是否与承包人所承包的一致？
二是没有按照耕地质量的优先序采取分层递进的方式进行划定。技术单位在划定永久基本农田时，把国土调查数据库中的耕地图斑叠加在影像上，影像的分辨率决定了地物的清晰度，平面遥感影像无法展现耕地所在地形区域位置、高度、水源状况、交通条件，只要现状库中是耕地，就整图斑的划入永久农田。先说一个挑苹果方法：苹果等级标准果70-75毫米、优质果75-80毫米、精品果80-85毫米、礼品果85-90毫米，所以在一堆苹果中，我先筛选出85毫米以上的，筛完后再筛80毫米以上的，筛完后再筛75毫米以上的，筛完后再筛70毫米以上的。筛完后，大小不同价格也不同。同理，划定永久基本农田也是这样，我先确定耕地的等级，分等确定划入的优先序，先将优等地划入，再划入良好等，再划入合格等，再去除不能划入的因素后，分层递进划定永农，在永农调入与调出时，调入从上至下，调出从下至上，群众才会有认同感，即使为保证划入永农的数量要将山上的耕地也划入永农，也尊重了客观实事，在推进“耕地下山、林果业上山”的未来，也逐步通过优进劣出划牢划实永久基本农田。
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