被高院撤销的闲置土地收回决定，问题出在哪里？

闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地（详见《原创 | 盘活闲置土地政策建议》）。对于已确认闲置土地的处置，因企业自身原因造成闲置未动工开发满1年的，征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，按程序认定并经有批准权政府批准后无偿收回国有土地使用权，这是主管部门习惯的理解。但最近西部某县一宗以划拨方式供地的能源用地，按相关程序和主管部门制定的相关格式文书对闲置土地进行认定后，经原批准供地的地方政府批准，下达《收回国有建设用地使用权决定书》后，用地人不服，经行政复议、市中级人民法院一审后结果均维持了闲置土地收回决定，最终上诉至省高级人民法院判决闲置土地收回决定书被撤销，问题出在哪？ 一、事实及经过 1. 招商引资情况。某工业园区招商引资，2015年与某新能源民营企业签订《投资协议》，约定在当地工商部门登记注册公司后，投资建设50兆瓦槽式光热电站及办公、生活配套设施项目，投资额约为19亿元。 2. 项目立项及征地情况。新能源有限公司50兆瓦光热发电项目在省发改委进行企业投资项目备案，备案总投资为13.5亿元。2015年该县所在地级市将该项目列入该市2016年重点项目建设推进计划。2015年9月，新能源公司与该县国土资源局、项目所在村委会三方签订《拟征地补偿协议》，约定由县国土资源局征收项目所在村 3645亩天然牧草地用于项目建设，新能源公司支付征地补偿费513.22万元。2015年12月，新能源公司向县国土资源局支付了全部征地补偿费。2016年3月，新能源公司向县财政局补缴被征地农民社会养老保险256.61万元。 3. 农用地转用与征收批准情况。2016年10月，省人民政府作出《关于某新能源公司50兆瓦光热发电项目用地的批复》，同意将项目所在村的103.5亩天然牧草地转为建设用地，其余3541.5亩仍按原地类管理，共计3645亩，以划拨方式供地(划拨年限25年)，按程序依法依规供应后作为新能源公司50兆瓦光热发电项目用地。 4. 供地及办证情况。县政府于2016年12月向新能源公司颁发《国有建设用地划拨决定书》和《国有建设用地批准书》，划拨决定书明确：一是本宗土地只限于建设50兆瓦光热发电项目；二是宗地面积为3645亩；三是宗地用途为公共设施用地；四是项目开工时间应于2017年4月30日之前开工建设，于2019年10月31日之前竣工。2017年5月，新能源公司办理了该宗地不动产登记。 5. 项目建设情况。新能源公司取得土地后，于2016年4月动工建设，完成了项目建设初期的场地平整工作，因该项目未进入国家能源局发布的光热发电项目名单，遂于2016年9月停止建设。 6. 闲置土地认定及程序情况。闲置土地认定三要素，即时间、投资、原因。经调查，一是关于时间认定。该项目于2016年4月动工建设，2016年9月停止建设，仅做了场地平整工作。二是关于投资额认定。截止2021年11月，该公司提供的开支情况票据共29张，总金额为3389.5279万元，其中建设工程本身投资额为2620万元，占总投资的1.94%，动工面积不足总面积的1/3，并中止开发建设满一年以上。三是关于造成闲置原因认定。企业称因未进入国家能源局发布的光热项目名单中，导致项目无法推进。据此，根据闲置土地认定标准，认定其为企业自身原因导致土地闲置。四是认定和处置程序。2021年7月9日，县自然资源局向新能源公司送达《闲置土地调查通知书》，进行现场踏勘、拍照，查阅资料，询问当事人，查阅新能源公司提供的有关土地权利及使用问题作出的说明。2021年11月18日，下发《闲置土地认定书》，并告知新能源公司听证权利。2021年11月22日，对该宗土地作出《闲置土地信息公开公告》。2021年11月 23日，新能源公司提出听证申请。县自然资源局于2021年12月14日组织召开了听证会，听证会与会人员认为新能源有限公司50兆瓦光热发电项目认定为闲置土地，事实清楚、证据合法、理由充分，符合无偿收回国有建设用地使用权标准，应以无偿收回方式收回其土地使用权，企业仅对于闲置原因的认定持有异议。 7. 闲置土地收回决定及程序情况。2022 年1月4日，县自然资源局就新能源公司50兆瓦光热发电项目闲置土地处置方案向县政府请示。2022年1月5日，县政府组织召开2022 年度第一次空间规划土地审查专题会议，同意县自然资源局无偿收回的处置方案，于2022年2月23日县政府进行了批复后，县自然资源局作出了《收回国有建设用地使用权决定书》。2022年3月4 日，经与新能源公司相关人员沟通后，通过顺丰快递到付方式邮寄送达了《收回国有建设用地使用权决定书》，并告知权利救济途径。 8. 行政复议情况。新能源公司不服该决定书，于2022年3月15日向市政府申请行政复议。市政府于2022年3月21日受理后，2022年5月13日市人民政府作出复议决定维持被申请人批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。 9. 中院一审情况。新能源公司不服行政复议决定，于2022年6月10日向市中级人民法院提起行政诉讼，被告一为县人民政府、被告二为市人民政府，第三人为县自然资源局，诉讼请求依法撤销被告一批准作出的《收回国有建设用地使用权决定书》和被告二作出的《行政复议决定书》。2023年2月28日的开庭审理中，市中级人民法院根据被告提供的相关证据资料，判决维持无偿收回国有建设用地使用权决定。 二、省高院判决依据及结果 新能源公司不服市中级人民法院判决，于2023年5月23日向省高级人民法院上诉。 1. 上诉理由： 一是《建设项目用地预审意见的函》《项目用地的批复》和《国有建设用地划拨决定书》等证据证明省人民政府既批准了农用地转用，又批准将案涉土地作为上诉人项目用地。因此，上诉人取得土地使用权系经省人民政府批准，具有收回批准权的也只能是原批准机关省人民政府。一审判决认为省人民政府负责农用地转用审批，项目用地则系县政府批准混淆了“批准用地”和“供地”概念。因此，被上诉人县政府并没有批准收回上诉人土地使用权的职权依据，经其批准作出的收回决定因超越职权而应当被确认无效或者撤销。 二是案涉项目立项后，光热发电政策突然调整，2016年9月13日，国家能源局公布入围企业名录，上诉人未在名录内，根据相关政策，省电力公司只收购进入名录企业所发之电，故上诉人无法向该公司售电也无法自行售电，在此情况下，如果上诉人强行继续建设，只会承受巨额经济损失。因此，案涉《收回国有建设用地使用权决定书》《复议决定书》和一审判决认定案涉土地闲置系上诉人自身原因造成属于认定事实错误和适用法律错误。 三是《收回国有建设用地使用权决定书》并未载明适用的法律依据和具体条款，行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据。根据《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定，行政机关公文作为国家公文，送达必须采用邮政快递进行。而本案案涉《收回国有建设用地使用权决定书》却采取顺丰快递到付方式送达，明显违法，一审判决认为该送达方式虽然存在瑕疵，但上诉人已经收到公文而没有影响上诉人自我救济的权利属与认定错误。 四是上诉人在此前无法预见事后政策变动，土地闲置状态系未达建设强度而非一直没有动工建设，因此，即便县政府决定收回土地，也应当按照《闲置土地处置办法》 第十二条规定，采取延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回土地使用权、置换土地等方式与上诉人协商解决土地闲置问题，而不应以“客观归罪” 方式无偿收回。 五是市政府作出的复议决定认定事实不清， 说理不充分，无事实依据和法律依据，一审判决不予评价属错误。 2. 上诉请求：一是依法撤销《收回国有建设用地使用权决定书》；二是请求依法撤销《行政复议决定书》；三是本案一、二审案件受理费由二被上诉人承担。 3. 法院认为：合法行政原则在结构上包括对现行法律的遵守和依照法律授权活动两个方面，也就是说，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的立法性规定也不得在法外设定权利。因此，审查行政行为合法性需要判断其作出有无事实依据和法律依据。本案重点审查案涉《收回国有建设用地使用权决定书》以及《复议决定书》的作出有无事实依据和法律依据。现结合在案证据作出以下分析： 《土地管理法》第五十八条第一款对于收回国有土地使用权的情形作出明确规定（具体条文“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”）。 《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。 《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：(一)未动工开发满一年的，由市、县 国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使 用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成 本；(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。” 首先，本案中，案涉被诉《收回国有建设用地使用权决定书》仅载明“……我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，于2021年11月23日 … … 举行了听证会，并拟定闲置土地处置方案，经报请县人民政府批准，现决定依法无偿收回上述闲置土地国有建设用地使用权……”被上诉人及原审第三人在诉讼中并未提交证据证实案涉土地使用权被收回符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的收回国有土地使用权的哪一种情形，亦未提交证据证实案涉土地被认定闲置土地后是因“未动工开发满两年”还是因“未动工开发满一年”而收回案涉国有土地使用权。因此，案涉《收回国有建设用地使用权决定书》的作出无事实依据。 其次，《闲置土地处置办法》第十六条对《收回国有建设用地使用权决定书》应包括内容作出明确规定，本案中，《收回国有建设用地使用权决定书》仅载明认定案涉土地为闲置土地并决定“无偿收回闲置土地国有建设用地使用权”，未载明“无偿收 回闲置土地国有建设用地使用权”的法律依据，不能确定之所以认定案涉土地为闲置土地而收回使用权系违反何种法律、法规或者规章，故不符合《闲置土地处置办法》第十六条第二项规定的内容。因此，案涉《收回国有建设用地使用权决定书》的作出无法律依据（第十六条 《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）决定的种类和依据；（四）决定的履行方式和期限；（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；（七）其他需要说明的事项）。 第三，市政府作出《行政复议决定书》符合法定程序，但决定对于县政府批准县自然资源局收回案涉土地的行政行为适用法律依据正确，符合法定程序的认定明显不当，应予撤销。 第四，至于《收回国有建设用地使用权决定书》送达方式，《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定：“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。”国家机关公文主要包括决议、决定、公告、通知、请示和批复等文种，是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书。案涉《收回国有建设用地使用权决定书》符合上述特点，属于国家机关公文，理应由邮政企业专营寄递。县政府称经过新能源公司同意方才通过顺丰快递公司邮寄《收回国有建设用地使用权决定书》，故送达程序虽有瑕疵但并不违法。但这不足以成为其违反《中华人民共和国邮政法》第五十五条规定让快递企业寄递该国家机关公文的理由，新能源公司称送达方式违法的理由成立，本院予以支持。 4. 法院判决：综上，《收回国有建设用地使用权决定书》的作出无事实依据和法律依据。《复议决定书》的作出适用法律错误且无事实依据。一审判决认定事实不清且适用法律错误，依照《中华人民共 和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一是撤销市中级人民法院行政判决；二是撤销县自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》；三是撤销市人民政府作出的《行政复议决定书》；四是一 、二审案件受理费各50元由县人民政府、市人民政府共同负担；五是本判决为终审判决。 三、几点感受 行政诉讼无非就围绕主体是否适格、是否有权限、事实认定是否清楚、程序是否到位、依据是否充分等内容进行审理。这宗明显事实的闲置土地，为何在法院会被撤销无偿收回决定？行政机关不得不分析原因，对该宗闲置土地的调查认定、听证、收回决定、行政复议、行政诉讼等整个过程进行复盘，谈几点感受。 一是关于收回程序和行政文书规范的问题。在这宗闲置土地处置工作整个流程中，严格按照国土资源部办公厅《关于印发〈闲置土地处置法律文书示范文本〉和〈闲置土地处置案卷表〉的通知》（国土资厅发〔2013〕16号）要求，按示范文本和案卷表制定的闲置土地处置法律文书和收回决定书，而省高院却不予采信，认为《收回国有建设用地使用权决定书》内容不全。 二是关于未动工开发满两年的闲置土地收回依据的问题。《闲置土地处置办法》第十四条第二款明确：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权”。但《土地管理法》（2004版）第三十七条及《土地管理法》（2020年新修订）第三十八条内容均为：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。从《土地管理法》法律角度，在农用地转用批准前是耕地，且征转批准供地后闲置满两年的才能无偿收回。而如果在农用地转用批准前是非耕地的其他农用地、或未利用地、或建设用地，在征转批准供地后闲置满两年的无偿收回没有法律依据。 《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。从《城市房地产管理法》法律角度，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，闲置满两年的才能无偿收回。而房地产开发以外的工业、娱乐、旅游等经营性用地，闲置满两年的无偿收回没有法律依据。以划拨方式取得土地使用权的不适用该条款。 《中华人民共和国土地管理法》（2020年新修订）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。而符合划拨用地目录以划拨方式供地的土地，闲置满两年的无偿收回没有法律依据。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020修订版）第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。以划拨方式供地的土地，闲置满两年是否属于上述条款中其他原因而停止使用土地无偿收回的情形？而划拨土地使用权人，在征转审批中所缴纳的报批成本、征地拆迁成本是否应当进行补偿？ 综上所述，以上相关法律法规及部门规章未提及划拨类土地且不占用耕地的闲置土地可以无偿收回，省高院认为收回该宗地无法律依据。按照法院法律无表述则认定为无依据的逻辑，用途为工业、旅游、娱乐、仓储的出让土地且不占用耕地的闲置土地，也不符合无偿收回的条件。 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。而集约节约使用土地，依法处置闲置土地是各级人民政府职责。对于明显已经闲置多年的土地，依照自然资源部制订的闲置土地处置相关程序和文书格式样本对闲置土地收回进行的实体处理，经过县级人民政府集体决策，作出无偿收回决定，经市级人民政府行政复议，市中级人民法院一审都作出维持《收回国有建设用地使用权决定书》的处理结果，但在省高院审判中以法律依据不足予以撤销，这让地方政府和各级自然资源部门感到无所适从，未来对闲置土地该如何处置？ 该案例从2021年7月自然资源部门开始启动闲置土地调查，到2023年8月省高院终审判决，历时两年，调查认定、研究决定、行政复议、行政诉讼等过程，行政主管部门耗尽精力。我们不得不思考问题到底是行政部门没有理解和领悟制定法律的初衷和底层逻辑，还是法律法规本身就存在漏洞，更是部省级自然资源主管部门习惯用部门规章和文件来约定行政行为。而这正恰似自然资源机构改革后的国土空间规划体系建设，涉及国土空间规划的法律法规严重滞后，而主管部门则不断以部门文件形式来约束行政行为。而依据原国土资源部印发的闲置土地处置法律文书示范文本、闲置土地处置案卷表等固定格式范本是地方各级自然资源部门制作闲置土地调查、认定、决定法律文书的参照模板，而高级人民法院不予采信，认为内容不全，到底打了谁的脸呢？ 正如判定书所说，合法行政原则在结构上包括对现行法律的遵守和依照法律授权活动两个方面，也就是说，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不得抵触现行有效的立法性规定也不得在法外设定权利。因此，审查行政行为合法性需要判断其作出有无事实依据和法律依据。而这个案例对收回闲置土地依据不足的判决，会让各级政府和自然资源部门就如何推进低效用地和闲置土地处置，特别是各类工业园区的低效工业用地、闲置工业用地处置感到无所适从。