781年四月，日本平城京。光仁天皇为了稳定天智系皇族的延续传承，接受了＂巫蛊之祸＂与“上冰川继之变“的教训。将其母亲是身份较低的嫔妃之子，山部亲王立为太子，随即以自己年老体弱为由，扶山部为天皇继位，称桓武天皇。
同年12月，光仁上皇便突然离世。转年正月，果不出光仁上皇所料，天武系的子孙冰上川继就突然谋反，桓武天皇下的令逮捕了冰上川继，并借此谋反为由，清除了一大批盘根错节的皇族旧势力。因为他认为光仁上皇的死因蹊跷，与这些旧势力有关。因此桓武天皇决定迁都，摆脱这些旧势力的干扰，建立一个崭新的政权。
794年，历经十余年，新都平安城修建完毕，桓武天皇迁都至此，将原来的长冈城遂改称平安城。
由此桓武天皇，开启了平安时代，重新构筑了自己的政治势力。
桓武天皇极力主张法制，反对贵族与皇寺宗教相互盘结，干预朝政。他曾立下国郡司考绩条例16条，促使地方官吏清政廉洁，打击了一些以公谋私的贪官污吏。新设勘解由使，用于考核地方官员的工作能力，量材使用官员，把那些贵族关系安插进来的只会享受，并无实际能力的官吏踢出了掌权位置。
削减臃肿机构，减少了官员之间互相扯皮，人浮于事的局面。为自己的举措思想，打开了上通下达的顺利通道。为平安新政打开一个良好开端。
桓武天皇立保驾有功的儿子安殿亲王为太子，位立于东宫。这位安殿亲王年方二十一岁，正是神采飞扬的大好年华。
那年太子新迎娶了一名娇小的嫔妃，送亲来的是她的母亲藤原药子。太子殿下对新娘倒是没大理会，却看中了自己这位三十余岁，风韵犹存的丈母娘。
藤原药子本就为了家族的利益才使用手段将女儿送进东宫做嫔妃的，看见太子对自己有意，忙不迭的眉眼抛送，太子遂将藤原药子留在宫中居住。于是，二人勾搭在一起，做了违背人伦之事。此事被桓武天皇知道后大怒，立即将药子逐出宫门。
806年桓武皇帝崩逝，太子继位。安殿亲王登基称平城天皇。
平城天皇旧情难忘，又将药子接回宫中，并封为三品＂内宫尚书＂，为女官之首。把药子的哥哥仲成也委以重任。怎奈平城天皇为政四年就得了＂中风＂，他以为自己时日无多，长子才10岁，还无力承担皇朝大业，便把皇位让给了同母所生的亲弟弟嵯峨，平城自然成为上皇，实行督权。
平城天皇自己也没想到，经过调理一段时间病竟好了。他有些后悔交出皇位太早，就想伸手朝政。
平城天皇虽未收回国玺，但也端坐在朝堂之上。于是，朝廷中就出现了两个皇上，一个称上皇，一个称天皇。
大臣们汇报工作时，都得说两遍，一会儿面向上皇，一下又得面向天皇。而两个皇帝下达的旨意也不相同，使朝臣们左右为难不知听谁的好，朝廷一片乱遭遭。
这时药子兄妹怂恿平城上皇夺回皇权，还经常借平城上皇的名义对嵯峨天皇指手划脚。
嵯峨天皇在即位之初就设立了观察使监督诸道事务，汇总后向天皇禀报。
而平城上皇却认为，设观察使多此一举，一个机构承担不了那么重要的责任，应该让各道官员自己将事务上报。因此，下旨撤销了观察使，恢复了自己原来的制度。
两皇政策开始出现分歧，大臣们也分成两派，朝廷开始面临政治危机。
嵯峨天皇也曾要归还国玺，但平城沒有接受。平城想要让贵族们知道是嵯峨不称职，自己是力挽狂澜才接回的权力。而不是嵯峨主动让出。
801年平城上皇下旨，要将朝廷迁回平城旧都。他想借助那里的老贵族的权势，恢复旧制度，使自己有废黜天皇的权力。
他一面为迁都做做舆论宣传，一面纵使仲成暗自屯兵蓄粮，准备文的不行就刀戎相见。嵯峨发现平城的意图，他以退为进，一面假装同意迁都，一面暗地也调兵遣将召集部队，做好应变的准备。
嵯峨见时机成熟后，突然对平城宠信的藤原药子和藤原仲成下手。先是撤销了兄妹二人的官职，又把藤原仲成逮捕处决。
平城知道了藤原仲成被斩，明白了嵯峨并不是要让权，而是要夺权。便带着藤原药子和自己的亲信大臣，和早已备好的军队连夜赶往旧都平城，想在老家养精蓄锐，有朝一日夺回平安。
嵯峨早就派人盯着平城上皇，于是派出兵将，把平城截回皇宫，送入平城上皇自己的宫殿看管。平城上皇见大势已去再无复辟的希望，便心恢意冷的除去朝服，剃发为僧。藤原药子绝望的服药自尽。这就是平安朝著名的＂平城上皇之变＂，亦称＂药子之变＂。
嵯峨天皇并沒有准许平城出家入寺，而是把他养在了天城宫，仍保留上皇的尊号，只是不得再入朝参政。
自此，嵯峨完成了自己独立行使天皇的权力，不再受平城上皇的制约，将平城上皇做为一个摆设，称谓。因此平安朝上皇制度开始有了转折。
按照祖先们形成的规矩，天皇和上皇的子孙，都是皇族贵戚，他们仍有继承天皇权力，弄不好可能会再次发生上冰川继的事件。
嵯峨天皇不再受上皇制约后，大刀阔斧地进行了一系列改革。他首先设置了＂藏人所＂，将朝内的事物机密全部撑握在自己手中。
其后，又废除了平城上皇原来设立的＂弹正台＂，建立起＂检非违使”把其职能全部写进章程《左右检非违使式》表明此机构直接对天皇本人负责，用于消除上皇的旧势力，把地方势力全部拉笼过来，为自己服务。
对于军权，是必须要握在自己手中的。嵯峨改制了六卫所为＂六卫府＂将上皇的旧军队的将领，全部换成自己的亲信。
就这样，嵯峨天皇还是不放心。他对旧有的农场进行疏理，收回了上皇手中一部分封地，设置为公营田和敕旨田，增加了朝廷收入，削减上皇族经济实力。
还将以往上皇的皇子皇孙们降为臣级改姓源氏，减少了奉禄，即减少了朝廷开支，又分离出他们的血统。
形成了上皇和他的子孙们，不再享受皇级待遇，只有天皇在位时，他和他的子孙才能称为皇族，一但成为上皇即为臣族的制度，使上皇的子孙不再有争夺皇位的权力。
嵯峨天皇这样做，是想为自己的子孙扫清继位的道路，不再有上冰川继之变发生的可能。
嵯峨一度想立自己同父同母的妹妹恒世亲王为继承人，但恒世亲王不愿参与皇朝争斗，谢绝了嵯峨天皇的好意。
823年，因为嵯峨天皇敛钱太重，引起右大臣藤原冬嗣为首的贵族们的强烈反对，不得不让出皇位，嵯峨天皇同父异母的弟弟大伴亲王继位，称淳和天皇。
正值年轻力壮嵯峨天皇只有38岁，如此的年龄就做为上皇养老，他再心不甘，也避免不了他和的皇子皇孙们都要降为臣级事实。于是，嵯峨不接受上皇的尊称。其实他是想要＂太上天皇＂的帽子，这样就避免开了上皇的制度，继续享有皇族的权力。
淳和天皇与嵯峨同岁，如果同意嵯峨的想法，那他自己就成了傀儡皇帝。为了争取自己的皇权，淳和天皇下旨，将嵯峨的封号又加了个上字，改为＂上上皇“，这样名义上好听，却是换汤不换药，还是上皇的待遇。
嵯峨上表推辞不成万般无奈，最后还是接受了上皇的称谓。淳和天皇也终于把上皇的帽子，扣在了嵯峨的头上，这样就断了嵯峨继续参政的念想。
这个推来推去的过程，被淳和天皇定为皇家的交接仪式。被保留下来，被称为＂上皇宣下仪式＂，即成为了定例，礼节，制度。
其过程为:新任天皇首先发出＂上皇宣下诏书，由退位旧天皇上书推辞，再由新天皇驳回旧天皇的请求，新天皇再次下诏封旧天皇为上皇。
过程虽然繁复，但是含有一定的意义，他表了一定的道理。就是退位天皇不再自然而然的成为上皇，而是要新继位天皇的加封，才能名正言顺的成为上皇，在一定程度上也限制了上皇的权力，表明上皇的位置是在天皇之下，突出了现任君主才是权力的唯一。
由上可以看出，日本平安时代的上皇权力，由自然血统形成的对天皇的管辖权，逐步演变成天皇的自主权的制度。
上皇氏族权力也在历次的政治斗争中，被逐渐削减衰弱，而天皇的权力进一步稳固增强。
由于皇权的更新换代，也给日本的平安时代的社会，带来了新思想，新观念，形成了新的政权体系。
