从财政数据和税制改革看未来财政发力空间

今年以来随着经济下行压力的加大，市场对财政发力稳增长的预期不断升温。然而年初以来，无论是从财政支出增速的角度看，还是从政府债券净融资的角度看，抑或是从基建投资增速的角度看，似乎财政政策发力的节奏始终偏慢。这一方面使得财政政策对宏观数据的托底作用似乎始终不温不火，另一方面也使得对经济的悲观预期不断发酵，推动风险偏好的不断降温。从数据层面看财政政策发力节奏偏慢原因何在？下半年财政政策发力空间如何？税收体制改革会对未来财政政策空间带来哪些影响？本文将试图为这些问题寻找答案。

从上半年财政收支数据看，以收定支的财政收支框架下，收入增速下滑是拖累财政支出力度的主要原因。从一般公共预算看，上半年公共财政收入累计同比下滑2.8%，其中中央财政收入累计同比下滑7.2%，地方本级财政收入累计同比增长0.9%。上半年一般公共预算赤字金额达20658亿元，仅次于2022年，可见以收定支的财政收支框架下，上半年财政支出力度并不弱，拖累主要来源于收入端。从结构看，上半年税收收入累计同比下滑5.6%，是拖累财政收入增速的主要原因，其中前五大税种增值税、企业所得税、进口环节增值税和消费税、国内消费税和个人所得税上半年累计同比分别为-5.6%、-5.5%、0.7%、6.8%和-5.7%。由此可见，除了财政部在新闻发布会中所提到的“去年中小微企业缓税抬高了基数，部分能源矿产类产品价格持续下跌，去年年中出台的提高个人所得税专项附加扣除标准政策的翘尾减收影响”等时点性因素外，终端需求低迷拖累经济活力，通胀低迷带来的名义收入增长放缓拖累盈利，居民就业压力加大拖累收入增长等因素对税收的影响同样不容忽视。值得注意的是，上半年非税收入累计同比增长11.7%，是支撑地方本级财政收入增长的重要因素，反映出在收入整体承压，支出压力较为刚性的背景下，地方财政加大了对国有资本经营收益等收入的盘活。

从政府性基金预算看，上半年政府性基金收入累计同比下滑15.3%，其中国有土地使用权出让收入累计同比下滑18.3%，显示出地产周期仍在磨底过程中，卖地收入下滑对政府性基金收入的拖累仍在延续。“517新政”后密集出台的一系列稳地产政策对热点城市二手房成交的提振作用尚未传导到投资端，这从上半年地产相关税收收入增速持续下滑也能得到印证。

下半年财政支出发力仍有空间。从上半年财政赤字的情况看，在财政收入增长乏力的背景下，财政支出的力度已经相对可观，下半年财政支出进一步发力需要建立在财政收入增长或是政府债券发行放量的基础上。从财政收入增长的角度看，考虑到名义GDP增速年内难有大幅提升空间，经济下行压力加大背景下结构性减税的必要性和可能性显著高于加税，因此下半年财政收入增速明显上升的空间相对有限，政府债券发行放量可能是下半年财政支出进一步发力的重要前提。从目前的发行进度看，截止7月底年内国债和地方债净发行进度分别仅完成年度计划的45.7%和46.5%，年底前仍有4.83万亿政府债券净供给待发，可为财政支出提供较为可观的增量资金来源。此外，由于全年5%经济增长目标实现的意图较为明确，若下半年经济表现不及预期，不排除年底前仍存增发国债和地方特殊再融资债券的可能性，为财政政策发力提供更多增量资金。

除了财政收支总量层面的进一步发力外，央地收支结构的进一步优化也是强化财政政策对经济支持力度的重要途径。随着房地产市场进入新阶段，土地出让收入对地方财政收入的贡献显著下降，地方政府性基金收入承压。而从一般公共预算看，地方政府在获得54%（2023年数据）一般公共预算收入的情况下，却承担了86%的一般公共预算支出责任，土地出让收入的下滑使得地方政府财力更加捉襟见肘，对中央财政转移支付的依赖进一步加深，税收体制改革的紧迫性进一步提高。

为缓解央地财政收支结构失衡的格局，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方…研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率…规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。”由此可见，本轮税收体制改革的重点，主要聚焦在消费税、地方附加税和非税收入等几个方面。

在现行规模较大的前几大税种中，消费税是唯一全部归属中央的税种，主要在生产和进口环节征收，一直以来也是税收体制改革的焦点。

针对消费税的改革方案由来已久，早在2019年《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知（国发〔2019〕21号）》中就曾明确提出：“后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。”

此次针对消费税的调整思路也基本延续了此前的方案，在统筹考虑税收征管能力等因素的前提下，分品目、分步骤稳妥实施，一方面起到拓展地方收入来源的作用，另一方面也会引导地方改善消费环境。过去消费税主要在生产和进口环节征收，主要考虑的是征收的难易程度，和针对特定消费品种、消费行为的限制。而未来随着消费税征收环节逐步后移并下划地方，地方也将在消费税征收中获得更多话语权，未来可能会根据各地区实际，围绕消费税的征收范围和税率采取更多有针对性的调整，更好的起到促进消费的作用。

从目前的情况看，消费税改革大概率将采取循序渐进，先易后难的方式逐步推进。金银首饰目前已经开始在零售环节征收消费税，烟草和汽车也已部分开始在批发零售环节征收，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等奢侈品品类与金银首饰类似，已经初步具备征收环节后移并下划地方的条件，后续有望先行落地。成品油有关消费税收入由于已安排特定用途（根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知（国发〔2008〕37号）》，成品油消费税除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方），或不在此次消费税改革范围内。其他消费税税目或将采取先试点后推广的方式，根据征收难度和成本的不同，分步推进。在具体的央地分配比例方面，也有望延续《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知（国发〔2019〕21号）》的思路，“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。”即采取存量归中央，增量归地方的方式，更好调动地方刺激消费的积极性，当然未来也不排除上调部分品种消费税，以及中央将更大比例消费税划分给地方的可能性。

地方附加税则为研究中的新税种，包含过去城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加三种税费，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。其中城市维护建设税是以纳税人实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据征收的一种税，根据纳税人所在地不同，税率也有所区别：纳税人所在地为市区的，税率为7%; 纳税人所在地为县城、镇的，税率为5%; 纳税人所在地不属于市区、县城或镇的，税率为1%。教育费附加是由税务机关负责征收，同级教育部门统筹安排，专门用于发展地方教育事业的预算外资金，征费范围同增值税、消费税的征收范围相同，费率为增值税与消费税之和的3%。地方教育附加则是为增加地方教育的资金投入，开征的一项地方政府性基金，征费范围同增值税、消费税的征收范围相同，费率为增值税与消费税之和的2%。由此可见，地方附加税合并前的合计税（费）率约为增值税、消费税税额的6-12%，或许可以作为未来地方附加税税率的参考。实质上，地方附加税的推出一方面有利于规范地方税费，落实税收法定原则；另一方面也有利于提高地方在税率制定和税费征收方面的自主权。

非税收入主要归属地方，一直以来都是地方财力的重要组成部分，主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资产（资源）有偿使用收入和其他收入等。上半年非税收入的较快增长也一定程度上对冲了地方政府性基金收入的下滑。未来政策将规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理，提高地方在非税收入方面的自主权，更好的发挥地方政府在分配国有资产收益，合理利用国有资源，规范地方行政管理等方面的主观能动性。此外，进一步深化自然资源有偿使用制度改革，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理，也有望进一步增加非税收入，加强地方政府财力。

不过需要注意的是，税收体制改革的核心，在于理顺中央和地方的财权和事权，规范税收优惠政策，进一步充实税基。从中长期来看，无疑有利于税收的长期稳定增长和财政政策效力的进一步强化。但从短期来看，一方面税收体制改革仍以央地收支结构的调整为主，重点在于更好的“切蛋糕”而非快速“做大蛋糕”，对短期的财政收入总量影响可能并不显著；另一方面在经济下行风险尚未消除，财政政策主要目标仍是稳增长的背景下，进一步减税降费的可能性仍高于加税，因此税收体制改革对财政收支的短期影响需要理性看待，下半年财政政策的核心可能仍将聚焦于政府债券发行和使用，同时关注增量财政政策出台的可能性。

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