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近日，一起福建闽清县4A级景区“瓷天下”被强拆事件引起热议。景区投资者、民营企业家陈小兴召开“新闻发布会”，控诉当地政府的一系列行为导致景区无法经营。这个事情该怎么看？先说结论，这是一起旅游项目开发触碰耕地保护红线的典型案例。近几年此类事件频频发生，本质上是过去土地保护领域监管不够严，地方政府和开发企业为求经济利益，合谋突破保护红线。如今，土地监管越发严格，过去存在土地问题的项目面临“清退”或合规化。这个过程中必然有严重的投资损失，使企业和政府之间矛盾爆发。

瓷天下景区风波的过程，已经很多媒体报道，在此不再赘述。知酷文旅挑几个核心点进行解析。

首先，瓷天下景区被拆的核心原因在于，景区内的耕地和林地，存在违规使用的情况。作为旅游开发者，是绝不希望景区内有耕地的，但由于现实原因，不少文旅项目开发都涉及占地耕地问题。这些耕地以土地流转的形式划归景区使用，流转过程中不能改变土地原有的用途。

瓷天下用海量光盘拼出的《星空》而瓷天下景区开业后，频频出现土地使用违规的问题。例如，2019年6月，景区用海量的废弃光盘在景区内铺设了一副巨大的名画，梵高的《星空》，艺术效果很好，瞬间成为出圈的网红打卡点。但耕地上不种粮食“种光盘”，显然违法了土地流转的规定，很快当地政府介入，责令景区整改。不种“光盘”后，景区在耕地上种树、种景观作物，营造新的景观，但被告知耕地上也不许种树，于是再度整改。2023年，景区改种牧草、鲜花等作物，打造网红拍照打卡的花海景观。牧草、鲜花勉强算是农作物，符合耕地用途，但景区为了效果，在花田里布置灯光秀、高空滑索和生态研学等，这其实是以“擦边”的方式将耕地用于文旅开发。

此外，景区在经营中还有一些小的土地违规，例如耕地上搭建临时露营地、搞景观廊道、滑索滑道等。

第二个核心点，瓷天下景区十分清楚土地违规的风险，在开发前就和地方政府签了一系列协议，以确保合法用地。在合规用地方面，瓷天下景区有“双重保险”。一方面，取得当地政府的口头保证，后续将涉及的耕地调整为公园绿地、旅游项目用地等。这样一来，景区使用土地就没有后顾之忧了。但景区也清楚耕地性质变更难度较大，如果无法变更，还有另一层保险。瓷天下与地方政府在协议中约定，景区租用的流转土地用于旅游开发，可以种植观赏植物。有了和地方政府的书面协议，包括研究了一些国家部委出台的乡村旅游用地指导。景区认为自己的开发是受政府监管的，合规性是符合规定的。所以，后续景区被强拆时，陈小兴非常难以接受，认为一直按照政府的要求来经营，却还是触碰到监管红线。为什么这些“保险”不起作用呢？首先，将耕地调整为公园绿地、旅游项目用地是很难的，公园绿地、旅游项目用地属于国有建设用地。农用地变更为国有建设用地，需要层层报批。近些年越来越难批，基本上，如果不是重大公共工程或者具有战略性意义的项目，很难在审批上一路开绿灯。

瓷天下景区是2016年开始和地方政府接洽的。在2016年之前，土地监管执法还不够严，耕地变建设用地还存在一定的运作空间。因此一些地方政府根据过去的经验，私下里给企业提供用地承诺。但随着中央政府对耕地保护的重视，尤其2018年前后强调底线思维、极限思维后，耕地保护成了第一号的监管红线。所以，地方政府很难帮景区解决耕地性质变更问题。地方政府在协议中允许景区在流转土地上种景观作物，但地方政府的协议大不过法律规章。什么是“不改变耕地用途”，这个解释权不在地方政府，这个问题的法律解释会根据监管需要而变化，曾经宽松，现在严格。按照现在监管尺度，耕地用于农业生产，叫不改变土地用途，耕地上种上景观作物，拉上电线灯光秀，搞所谓的“大地艺术”，这就不叫农业生产了。因此，即使景区认为自己一直在地方政府的监管和许可下经营，也不能完全规避合规风险。监管的思路和尺度在变化，景区的经营行为也要跟着变化。当然，景区既要跟着监管跑，又要跟着市场跑，确实是一件很难的事情。有时候，监管变化快，景区跟的慢或者跟不上，合规风险就会暴露。

第三个核心点，让瓷天下景区愤愤不平的是，景区被强拆的导火索是，地方政府在第三次土地调查中的错报。虽然瓷天下景区在耕地利用上有瑕疵，但这在性质和程度上，不属于严重情节，毕竟耕地上种点牧草也属于农作物，也没有破坏耕作层。景区原本可以在监管“睁一只眼闭一只眼”的情况下，继续打擦边球。然而地方政府在土地三调中，将瓷天下景区涉及的“农用地”上报为“商业服务业设施用地”。土地性质变更需要一系列流程和手续，擅自变更土地性质属于违规行为，这一行为于2023年5月初被自然资源部上海督察管理局发现。地方政府为何在土地三调中将农用地上报为“商业服务业设施用地”？这背后的原因不得而知。可能是忘了那块儿土地本来是农用地，上报过程中工作失误；也可能想借土地调查之机，浑水摸鱼进行土地性质变更，完成对瓷天下景区的承诺。未经法定程序违规变更土地性质，这属于监管严厉打击的行为。于是，事态升级。

在监管的强大压力之下，地方政府迅速转变为执法者，以雷霆行动，对自己的违规行为进行将功补过，平息上级的问责。于是在2023年6月、7月就对瓷天下景区实施了两次强拆，强力拆除一切不符合土地用地要求的设施、作物，这次不许”擦边”，也不许有任何小的违规。这导致瓷天下景区无法经营下去了。

第四个核心点，瓷天下景区的维权结果会怎样？在中国，很少有企业家大张旗鼓的控诉地方政府，这样做的结果往往是双输。但陈小兴真的满腹委屈，投资前答应的农用地变更为旅游项目用地，变不成也就罢了；农用地不能“种光盘”“种树”，只能种作物，景区也按要求整改了；景区在监管夹缝之中找到一条路，擦边经营，本来不至于闹这么大动静，结果地方政府的错误申报，导致招来监管重锤。在陈小兴的视角里，一切的错误都是地方政府造成的，地方政府不仅不认错，反而化身对景区重拳执法的急先锋。愤愤不平的陈小兴一边动用各种渠道向上级部门寻求帮助，一边发起诉讼。但一年多来，收效甚微。

在上级部门和法院的视角里，该事件是瓷天下景区土地违规，地方政府进行行政管理，并无不妥。在法院针对该案的一审判决中，法院判令地方政府向景区赔偿138万元，补偿景区被强拆土地上的作物、设施的损失。法院认为这部分作物、设施本可以被转移，但没有转移而遭受破坏，因此政府需要向企业赔偿。法院并没有否认政府行政管理的合法性，也不认为地方政府对景区无法经营负有责任。这样的维权结果令陈小兴感到难以接受，于是举行了“新闻发布会”，动用舆论手段，大声控诉地方政府。但即使动用舆论手段，陈小兴也很难达到自己的诉求，毕竟土地违规是事实，当前的监管环境下，土地保护红线是最不能碰的红线。2021年自然资源部公布的57个耕地违规的典型案例，其中28个涉及文旅开发造成的。碰触土地红线的文旅项目，要么整改违规部分，要么整体拆除。这只是文旅项目触碰土地红线的冰山一角。

第五个核心点，该事件地方政府应该承担多大的责任？实际上，从法律层面和行政管理层面上来说，政府的过错很小。涉及土地的合同，土地有一系列的法律法规条文和十分详细的管理规定，一个县级政府很难有多少权力对土地的分配进行运作。有经验的企业对此应心知肚明，不应把解决土地合规性的期望，寄托在县政府身上。尤其是政策环境是不断变化的，有时候不是政府不想帮企业解决问题，而是监管升级后，过去的一些做法不被允许了。地方政府是行政管理者，企业是被管理者，正常的行政管理造成的企业损失，地方政府不负赔偿责任。有经验的企业对此也应心知肚明。碰到政策红线而被拆除的项目，有时候不仅要承担项目全部损失，还要缴纳罚款或承担将土地恢复原样的开支。

从深层次来说，瓷天下景区悲剧的根源在于，过去曾有一段时期，土地方面执法不严，基层政府为了经济利益，放松土地监管来吸引企业来投资开发。久而久之，企业低估了土地红线的风险。如今土地监管越来越严，土地违规的空间变得很小，过去一些有土地瑕疵的项目难以为继。瓷天下的土地违规问题，是被地方政府土地错报所牵连出来的，不然景区还可以继续“擦边经营”。景区投资人对此愤愤不平，这可以理解。但归根结底，项目的合规性、监管尺度升级和政策变化带来的潜在风险，政府不可能替企业承担，别的合作方也不可能承担。这都是企业自身需要应对的风险，必须在投资之前予以足够的重视。

作者 | 知酷君

编辑 | 萃萃

设计 | Joe

图片来源｜瓷天下海丝谷景区官方新媒体端