2023年9月，习近平总书记在主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会时强调，创新央地合作模式，促进央地融合发展，更好带动地方经济发展。这是在公开报道中，我们所见总书记第一次专门论及“央地合作”这个话题，而央地合作作为一种经济现象已广泛存在。
央地合作，是中国特有的一种经济现象。中央企业注册地大多（约七成）在北京，而投资重点、业务分布大多在全国各地，因此，广义上讲，央地合作无时不在、无处不在。本报告关注的“央地合作”是指在优势互补、互利共赢的基础上，中央企业与地方政府、地方企业之间开展的战略性、产业类合作。地方拥有资源，央企拥有产业整合能力，双方合作，犹如鱼水，既为必须，亦是自然。更为重要的是，央地合作在国民经济社会发展中、在国家重大战略实施中、在中国式现代化建设的征程中有着极其重要的作用和意义。
01
央地合作的重要意义
1.央地合作是推动国家重大战略实施的重要路径。聚焦国之大者，围绕国之所需，主动服务国家战略，是当前中央企业和地方政府开展工作的基本思路。党的二十届三中全会《决定》提出要“完善实施区域协调发展战略机制。构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。”同时，提出要推进国有经济布局优化和结构调整，进一步明晰了不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向，要建立国有企业履行战略使命评价制度等。在推动国家战略实施，实现高质量发展，建设中国式现代化的道路上，央地合作，已成为中央企业和地方共同发力的重要抓手，也是国家重大战略实施的必然路径。
2.央地合作是建设中国式现代化必不可少的重要推动力。中国式现代化建设的基础是建成现代化经济体系，加快构建新发展格局，推动高质量发展。央地具有资源互补优势，深入开展央地合作，对央地双方而言，本身就是一场“双向奔赴”。当前，国资央企正在以市场化方式推动国有经济的战略性重组、专业化整合和前瞻性布局，有力推动“三个集中”，这更离不开央地合作这个重要通道。
3.央地合作是构建现代化产业体系的重要抓手。构建现代化产业体系，需要健全新兴产业培育机制，增强国企核心功能和优化地方产业结构，按照资源和科技、资本、市场等比较优势进行整体谋划，专业化系统推进，优化重大生产力布局，为国家整体经济的发展提供更好的保障。一方面传统产业要强基转型，推进传统产业高端化、智能化、绿色化发展。另一方面，新兴产业要开展战略布局，实施未来产业启航行动，加大在新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等领域的投入力度，不断催生新产业、新模式、新动能。不论是新旧动能转换，还是未来产业布局，都需要充分发挥中央企业在建设现代化产业体系、加快构建新发展格局的“领头羊”作用，引领带动地方各类所有制企业加快产业转型升级，加快调整优化国有经济布局结构，建成现代化产业体系，最终实现我国经济可持续、高质量发展的战略目标。
02
央地合作的基本路径
中央企业作为国之重器，不仅是我国经济社会发展的物质基础，更是党的执政基础，需要承担政治责任、社会责任、经济责任，需要在关键时刻发挥国民经济的稳定器和压舱石作用。
1.中央企业概况
中央企业是“中央管理企业”的简称，包括由中央人民政府（国务院）或委托国有资产监督管理机构行使出资人职责的国有独资或国有控股企业。截至2024年11月，共有131家中央企业。根据履行出资人责任的国家部委不同，中央企业又分为两大类：一是由国资委履行出资人责任的共有98家，其中包括53 家由中央组织部任免领导班子成员的“副部级”的单位和45家由国资委任免领导班子成员的“厅局级”单位；二是由财政部履行出资人责任的33家，包括4 家产业类中央企业、26 家中央金融企业、3 家中央文化类企业。中央企业名单，在国资委和财政部官网均可查询具体信息。
98家央企注册地分布情况。根据国务院国资委公布的98家央企在全国各地分布的情况看，目前北京市有70家，上海市有6家，广东省有5家，湖北省、香港特别行政区、河北省各有3家，黑龙江省、辽宁省各有2家，吉林省、澳门特别行政区、四川省、江西省等各有1家。
据财政部公布数据，截至2023 年底， 中央企业（不含金融企业）资产总额109.4万亿元、负债总额73.7 万亿元、国有资本权益21.8 万亿元，平均资产负债率67.3%。
其中，国资委监管的98 家中央企业的总资产达到81 万亿元，全年营业收入达到39.6 万亿元、利润总额2.6 万亿元，全员劳动生产率达到76.3 万元/人，累计上缴税费约占全国税收收入的1/7。
2.央地合作的一般路径
有鉴于中央企业在国民经济和经济社会发展中的重要地位，尤其是在科技创新、产业控制、安全支撑发挥的不可替代的作用，中央企业与地方携手，具备互利共赢的基础。但由于中央企业的特点整体上呈现为承担使命多维、产业分布多样、业务板块多元，每家央企的主业定位不一，产业领域、投资方式、融资渠道、业务布局重点区域差别很大，并不是什么都能做、什么领域都能投。因此，央地合作第一步的关键就是信息整合、市场研判与资源对接。双方确立基本意向之后，再做进一步的高层对接。
因此，央地合作的一般路径是，央企通常与地方政府、地方企业就共同契合点的业务方向签署战略合作框架协议，继而就项目合作落地、资源整合、产业配套、融资方式、用地税收政策配套等方面展开具体洽谈。地方提供政策、资源、要素市场等方面支持，央企则提供技术、资金、管理，央地双方共同努力使项目落地，如期建成投产，为地方提供就业和税收，助力地方经济发展。
3.央地合作的主要方式
地方主动推介。一般说来，中央企业在选择地方政府、企业推荐合作项目时，首先会判断与自己的主业是否相符，在这个前提之下，会重点考虑三个原则问题：一是项目是否属于国家重点支持的高新技术产业、战略性新兴产业的范围。二是项目是否符合国家产业结构调整指导目录下的鼓励类产业、项目是否属于国家先进制造业集群名单及产业集群类型、专精特新“小巨人”以及是否填补国内空白、打破垄断、具有原创性。三是项目是否符合国家重点区域发展规划、地方经济发展规划、地方招商引资确定重点引进产业方向。这是双方合作的大前提。
央企自主选择。中央企业自主选择投资项目时，在业务方向上，更加聚焦自己的主业范围，更加看重能否在三个方面建立优势：一是优化产业链。聚焦产业链关键，强化头部企业的辐射力、影响力，央地合作携手延链、补链、强链，推动上下游企业协同发展；二是抢先布局战新产业。聚焦产业结构优化，布局战略性新兴产业，促进传统产业高端化、智能化、绿色化发展，携手打造先进产业集群；三是补足科技能力短板。聚焦科技自立自强，推进硬核科技创新，带动科研、人才等优质创新资源集聚，央地联合开展关键核心技术攻关，协同推进科技成果转化。
03
央地合作的主要成效
近年来，国务院国资委主动发力、积极引导国资央企围绕服务国家重大发展战略、区域协调发展战略，全面开展优势互补、互利共赢的央地合作，在优化和提升资源配置、科技创新、产业转型、强链补链、安全支撑、区域协调发展等方面，战略合作成果逐渐显现，在推动央企高质量发展和区域经济协同、健康持续发展中发挥越来越重要的作用。
1.央地合作已经成为推动经济高质量发展的新动能
央地近年的实践表明，央地合作已成为推动我国经济高质量发展新的增长点。2023年中央企业通过加大在各地投资等一系列举措夯实了高质量发展的基础，全年总投资达到6.2万亿元，同比增长6.9%，其中固定资产投资5.09万亿元，同比增长11.4%，战略性新兴产业投资更是实现了32.1%的高速增长；在着力扩大有效投资的同时，加强协同发展，与地方国企、民营企业等社会资本开展股权合作，涉及金额超过3900亿元，占全国股权交易金额的50%以上，直接带动供应链上下游企业200多万户，其中96%为民营中小企业，有效促进了产业链上下游的融合发展。
2.央地合作已经成为国家重大战略实施的加速器
在百年未有之变局日益加速、新一轮产业革命如火如荼、未来发展环境面临诸多不确定性的背景下，产业安全已成为国家战略重要组成部分，关键核心技术自主可控就显得愈加重要。近年来，中央企业加大力度推进关键核心技术攻关，实施了11项专项行动计划，形成了8大类60个领域201个方向的原创技术策源地建设总体布局。与此同时，中央企业还与全国各地的科研机构合作，深度参与国家实验室体系建设，牵头完成了一批全国重点实验室的重组，并推进创新联合体建设，引领带动了超过500家高校科研院所、地方国企、民营企业共同推进1000多个合作项目。中央企业还不断优化科技创新评价机制和研发投入管理流向，加大基础研究与应用基础研究原创技术研发投入力度。2023年，央企战略性新兴产业完成投资2.18万亿元、同比增长32.1%；研发经费投入1.1万亿元，连续两年破万亿元。2024年，进一步提升了战略性新兴产业的收入和增加值的占比。
3.央地合作已经成为地方经济转型创新发展的助推器
推动央地融合，实现优势互补、携手并进，既是实现区域全面振兴新突破的有力举措，地方政府实现产业结构调整和优化升级的重要路径，也是中央企业做强做优做大的关键所在。国务院国资委主动发力、加强战略规划引领和统筹谋划，指导督促中央企业将自身产业优势与地方资源禀赋紧密结合，一体化统筹推动国家区域经济发展战略走深做实。以中部地区崛起为例，2024年国资委党委至少两次召开专题会议做出相关部署。强调要结合中部地区禀赋特点，优先试点打造战略性新兴产业集群。聚焦先进制造业、新能源汽车、人工智能等重点产业领域，围绕未来材料、未来信息、未来制造，加快培育和发展新质生产力。积极参与现代化交通基础设施体系建设，助力中部地区充分发挥区位优势，促进要素高效自由便捷流动，更好地服务构建新发展格局；协同推进生态环境保护和绿色低碳发展，严格落实企业环保主体责任，大力推进产业绿色改造升级，加快建设清洁低碳能源体系，助力建设美丽中部。数据显示，2023年，中部地区生产总值27万亿元，经济总量稳定在全国的22%左右。
04
央地合作的六大趋势
近年来，尤其是地缘政治冲突爆发、新冠疫情全球大流行，我国原有外向型经营模式受到冲击，不少央企转头寻求“向内发展”，央企与地方区域的合作发展模式正在加速创新、合作发展的领域也不断拓展。与此同时，许多地方政府也把央地合作项目作为带动当地经济发展的重要抓手，地方党政“一把手”纷纷主动筹划、主动攻关，创造条件，争相寻找和吸引央企合作。持续拓宽合作领域，重大项目频频落地。目前，在合作领域、合作方式等方面，呈现出更加聚焦国家战略、更加注重科技创新、更加注重产业链配套衔接、更加注重市场化方式整合资源等特征，总体呈现六大趋势。
1.更加强化功能使命，央地携手推动区域发展战略挺进纵深
（1）央地合作助力东北全面振兴。中央企业是践行国家意志、服务国家战略、履行社会责任的国家队和主力军。中央企业与东北在产业领域深化合作，把东北本土企业纳入产业链供应链体系，助力东北做好结构调整“三篇大文章”，建设现代化产业体系。近年来，多家中央企业集团携手辽吉黑、内蒙古自治区国资委及地方国企，参与布局结构调整、体制机制变革、专项改革行动。2021 年8 月，国务院国资委正式启动开展“振兴东北央地百对企业协作行动”，确定东北三省一区111 户地方国有企业与中央企业100 户子企业结为央地百对协作企业，重点在产业链供应链优化协同、传统产业转型升级、关键核心技术攻关、公司治理和企业管理水平提升以及人才队伍建设等五方面开展协作。
2023年6月，国务院国资委在沈阳召开深化东北地区国资国企改革现场推进会，中央企业与东北三省一区进行合作项目签约，共签约项目111个，总投资超过5000亿元，围绕打造先进装备制造、石化和精细化工、冶金新材料、消费品工业4个万亿元级产业基地和22个重点产业集群。
2024年以来，中央企业与东北地区拓展合作深度和广度，在改造提升传统制造业、培育壮大新兴产业等方面取得突破性进展。目前，央地合作省级重点项目已经达到191个，总投资超1.3万亿元，年度计划投资超900亿元。
（2）央地合作赋能黄河流域高质量发展。甘肃为黄河流域生态保护和高质量发展战略的首倡之地。2021年以来，甘肃省连续4年高规格举办央地合作座谈会等对接活动，57家中央企业与甘肃省签约402个央地合作项目，计划总投资9510亿元。2024年7月，甘肃省委、省政府召开央地融合发展恳谈会，36家央企负责同志参会，其中17家央企集团主要领导到场，新签约合作项目投资额2248亿元。
截至2024年9月底，2021年以来签约的402个央地合作项目，开工率已达89.55%，建成投运122个，累计完成投资3781.42亿元，占计划总投资的39.76%。今年新签约央地合作项目126个，总投资2248.21亿元，超额完成年度目标。
在投资领域方面，新能源、数据信息、石油化工等新兴产业投资占比显著上升，为甘肃省产业结构转型升级提供了有力支撑。国家能源金昌100兆瓦光伏发电及共享储能电站等一批新能源项目并网发电；中石油庆阳油气产能建设等一批项目如期建成；中国联通平凉云数据中心二期扩容等一批新型基础设施项目建成投运等，赋能传统产业加速转型升级。
（3）央地合作带动长江流域经济发展转型。作为总部从北京调迁至长江之滨湖北武汉的中央企业，三峡集团与长江有着天然的联系。近年三峡集团加强与长江流域沿线省份合作，基本建成世界最大清洁能源走廊，总装机超7000万千瓦，年均发电量约3000亿千瓦时，为长江经济带绿色发展源源不断注入“绿色”动能；高质量发展新能源业务，新能源总装机突破3300万千瓦，其中海上风电装机居国内企业第一，全球企业前列。举全集团之力推进共抓长江大保护，深入实施“城市智慧水管家”模式和管网攻坚战，累计完成投资超1000亿元；获批建设长江经济带生态环境国家工程研究中心、三峡现代能源创新示范园等产业孵化基地，集聚产业链上下游创新要素开展研发攻关，取得全球首台百万千瓦水轮发电机组、全球领先的16兆瓦海上风机、全球首台抗台风型漂浮式海上风机、世界最大海上换流站等一批标志性、引领性创新成果。
2.更加聚焦新兴产业和未来产业，央地加速布局新领域、新赛道
产业结构调整和优化升级、新旧动能转换，早已成为我国经济发展的内在主旋律，但近两年在外部压力和内生动力之下，这一趋势呈现加速状态。2024年政府工作报告提出：“积极培育新兴产业和未来产业。实施产业创新工程，完善产业生态，拓展应用场景，促进战略性新兴产业融合集群发展。巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势，加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎。”
国资委引领央企加速布局新赛道。国务院国资委2024年按照“四新”（新赛道、新技术、新平台、新机制）标准，遴选确定了首批启航企业。国务院国资委明确，到2025年中央企业战略性新兴产业收入的占比要达到35%，在类脑智能、量子信息、可控核聚变等方面要提前布局。2023年中央企业战略性新兴产业完成投资2.18万亿元，同比增长32.1%。
地方争先布局未来产业。目前，全国有20多省市区围绕类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域布局未来产业发展。部分地区已率先制定实施关于未来产业的发展规划、行动计划、实施方案与配套政策举措，把前瞻布局未来产业作为拼经济、谋长远的重头戏，并提出中长期未来产业发展蓝图。
3.更加注重固链补链强链，央地不断夯实产业链供应链融通
疫情大流行以来，对现代产业体系影响最大的莫过于产业链、供应链，“链长”一词由此流行。央地合作以产业为导向，中央企业承担产业链链长的角色，与地方国有企业一起发挥技术、产业链、资金、渠道等方面的比较优势，吸引上下游产业链在区域集聚，促进区域形成互相联系的价值链、供应链和创新链，形成互利共赢的区域产业生态圈，带动区域产业竞争力提升，推动地方产业转型升级。
近年来，国资委成立专门领导小组和工作专班做出系统部署，实施现代产业链链长行动计划，先后分两批遴选16家“链长”企业，主动在重要行业、关键领域进行布局，形成以十大工程类别、30项重点任务为核心的产业链建设履职工作指引，以链带面、织链成网。16家“链长”企业完成强链补链项目投资1300多亿元，解决270余个产业链难点。中央企业围绕产业转型升级，解决“锻长板”问题100余项，推出新技术新产品260余项。
2023年9月，国务院国资委会同工业和信息化部共同启动中央企业产业链融通发展“共链行动”。产业链融通，关键是供需匹配。“共链行动”聚焦中央企业间产业合作、中央企业与各地中小企业协同融合，重点在供需匹配、协作配套、创新合作、资源共享、产业赋能、产融结合、央地合作等7方面。截至目前，“共链行动”开展了13场产业链供需对接活动，累计发布产业链供需清单超过1000项，带动产业链各类主体5000余家。
4.更加注重科技创新，央企牵头组建创新联合体，正在形成集群式突围
2024年6 月，国资委启动第三批中央企业创新联合体建设，围绕战略性新兴产业和未来产业等重点领域，在工业软件、工业母机、算力网络、新能源、先进材料、二氧化碳捕集利用等方向组织中央企业续建3个、新建17个创新联合体。完成第三批布局后，共21家中央企业牵头建设24个创新联合体，将全面带动高校院所、地方国企、民营企业等产学研用各类创新主体，加快完善产业创新组织机制。创新联合体聚焦资金投入大、技术难度高、单个主体难以攻克的战略性、基础性技术，组织各类创新主体协同攻关，将形成群体突破态势。
中央企业还深度参与国家实验室体系建设，牵头完成了一批全国重点实验室的重组，并推进创新联合体建设，引领带动了超过500家高校科研院所、地方国企、民营企业共同推进1000多个合作项目。中央企业还不断优化科技创新评价机制和研发投入管理流向，加大基础研究与应用基础研究原创技术研发投入力度。通过建立创新联合体、原创技术策源地等多元化创新平台，中央企业能够更好地整合内外部资源，提升整体创新能力，有助于加快战略性新兴产业和未来产业的技术突破和产业化进程。
5月11日，国务院国资委宣布开展第二批中央企业原创技术策源地布局建设，在量子信息、类脑智能、生物制造等36个领域，支持40家中央企业布局52个原创技术策源地。两批布局后，共有58家中央企业承建97个原创技术策源地。
国务院国资委表示，下一步，将推动各中央企业加大第一、第二批策源地建设力度，结合实际加快推进“鼓励关注类”策源地建设，深入实施“加强应用基础研究”等11个行动计划，力争在量子信息、6G、深地深海、可控核聚变、前沿材料等领域取得一批原创成果，推动中央企业持续完善创新体系、增强创新能力、激发创新活力，加快发展新质生产力。形成8大类60个领域201个方向的策源地总体布局。
5.更加注重以市场化方式推进专业化整合，提升国有资本配置效率
近年来，国务院国资委正在以市场化方式推动国有经济的战略性重组、专业化整合和前瞻性布局，在更大范围、更深层次、更广领域统筹配置国有资本，有力推动“三个集中”。2024年9月25日，国务院国资委召开中央企业专业化整合推进会，12组26家单位专业化整合项目集中签约，涵盖矿产资源、新材料、人工智能、动力电池等领域。这些项目既有中央企业之间的资源整合，也有中央企业和地方政府、地方国企、高校、科研院所、民营企业的合作，具有很强的代表性和示范性。比如，中国一汽、兵器装备集团、东风公司与中国诚通动力电池领域专业化整合项目，将提升中央企业新能源汽车产业链创新力、竞争力和安全可控性，推动新能源汽车产业发展。党的十八大以来累计有27组49家中央企业实施战略性重组和专业化整合。
国资收购上市公司作为土地财政向股权财政转化的一个有效性手段，收购上市公司具有实现国资补链、强链、满足资产证券化需求、增加本地税收就业、提高地方国资声誉等作用。2024年8月，证监会有关负责人表示，并购重组是优化资源配置、激发市场活力的重要途径。下一步将推动央企加大上市公司并购重组整合力度，将优质资产通过并购重组渠道注入上市公司，进一步提高上市公司质量。
根据上海国有资本运营研究院的数据，过去十年，央企参与投资的基金助力464家战新产业上市公司，占A股市场同行业公司总数的25%。在华虹半导体、华熙生物、宁德时代、寒武纪等知名企业的发展过程中，国家大基金、国投集团、招商局、国开金融等中央企业或其参与的基金发挥了重要作用。
6.更加注重运用产业投资基金等形式，央地联手为创新企业注入活力
政府引导基金已经成为地方政府招商引资，发展经济的重要助手，有效推动我国经济社会创新发展。截至2023年底，我国政府引导基金共有1600多支，累计认缴总规模6.8万亿元，覆盖全国31个省、自治区和直辖市，对外投资项目数万个，带动社会总投资数十万亿元。在投资方向上，产业投资基金的投资领域，以战略性新兴产业为主导，占比超过50%。以基础设施建设为重点，占比超过30%；以传统产业改造升级为补充，占比超过10%。
投资基金的资金募集，央地相互参与已经是一个普遍趋势。近年来，中央企业与地方政府、地方国有企业及民营企业联合发起、共同成立、相互参与产业投资基金、国企改革基金、区域发展基金、产业转型基金等，已成为央地合作的新形态。
比如，“国家集成电路产业投资基金”（“大基金”）的股东中，来自地方国资的北京亦庄、上海国盛、武汉金控、武汉光谷金控、成都天府国集、重庆战新产投、安徽皖投、福建省投等先后参与。“先进制造产业投资基金”，由国投集团联合财政部发起，江苏省投、广东粤财、浙江产投、辽宁产投、云南省投，以及重庆两江新区股权基金、深圳引导投资基金等参与其中。“中国国有企业结构调整基金”的发起股东除了一众央企，也不乏北京金融街投资集团、无锡太湖产投基金等地方国资的身影。“国家军民融合产业投资基金”的股东中，有北京市政府投资引导基金、北京翠微集团、启迪控股、四川发展、山东新动能基金、湖北高新产投、湖南财信金控、吉林省股权基金、山西省国资运营公司、福建省国资管理公司、广东粤财控股等。
产业投资基金对我国完善科技创新体系、实施创新驱动发展战略等提供了有力支撑。比如，国投集团联合科技部发起设立我国首支聚焦国家科技重大专项成果转化的基金，并按照市场化方式专门成立国投创业投资管理有限公司担任基金管理人。陆续在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等发起设立多支科技成果转化基金，管理规模近300亿元。通过重点投资、基金募集、项目对接、支持并购等，培育扶持优质科技成果落地，形成先进制造、电子信息、材料能源、生物医药四大重点领域，助力实现区域经济实力、科技实力跃升，为区域实现创新驱动高质量发展提供有力支撑。实践证明，国投科技成果转化基金作为央企创新配置各类资源要素的融通平台，是新质生产力加速形成的关键一环。
在地方，全国共有省级产业投资基金超过500支，管理资产规模达到3万亿元。也有央地共同发起、央地共同参与的小规模、专项投资基金，投资对象主要是地方资产和企业，促进地方经济实现转型发展、增强发展动能，重点投向地方具有比较优势的特色产业，提升地方特色产业链的竞争力。
05
深化央地合作面临的主要问题与挑战
随着内外环境的变化，我国经济发展面临的结构性、体制性、周期性问题交错并存，周期叠加，结构失衡，外贸受阻，内需不足，尤其是在“双循环”战略之下，企业和政府向内发力，强链补链，争先布局战新产业和未来产业，建设现代化产业体系，央地合作力度广度深度，前所未见。
1.央地合作热度增加，资源的稀缺性凸现。地方眼中的重大项目，央企看重的重要资源，最终花落谁家，成了央地合作中最普遍也是最为关键的多方力量博弈焦点。在内外压力之下，企业会抢抓某地市场的独家资源，政府会抢占某个产业的布局先机，甚至企业投资出现一定程度的竞争，地方引资更加注重规模效应，互惠条件比拼赶超，本属常态，但亦有愈演愈烈之忧。
2.从地方视角观察，“好大喜功”与“招不及地”现象同在，重大轻小与喜新厌旧现象共生。地方发展需要结合当地经济社会背景和自然禀赋进行统筹考虑，选择适合地方特点，开展央地合作。然而，有的地方为实现招商引资、引“央”落地的考核目标，忽视地方资源、地方产业的特点，不顾本地产业配套、融资配套等基础条件，盲目招引，动辄“引领全球”，张口“万亿赛道”“千亿产业园”，承诺优惠条件难以兑现，资源难以匹配，导致央地合作项目水土不服、难以落地的现象时有发生。最近的情况是，各地纷纷出台新兴产业和未来产业布局规划、鼓励政策，但原有产业、已落地项目如何提升发展质量和效益，却又撂在一边，喜新厌旧，趋之若鹜。
3.从央企角度看，“高门槛”与“防空炮”的现象并存。一般来说，由于主责主业分工不同，战略定位、区域布局各有侧重等因素，央企的投资项目选择性是比较高的。央地对接，除了信息对称、专业对口、融资配套、流程合规等硬条件之外，一个项目能否进入正常决策程序，还要看项目来源、战略协同度以及是否找对“人”。与此相对照的是，有的企业为了完成上级任务，未经专业调研和科学分析，仓促签约，承诺的项目投资，实际很难落地；有的是拿到地方资源之后，种种原因未能推进项目落地，或主动或被动，项目转手的情形时有发生。从近年已公开的央地合作项目进展来看，一些省市出现了央地合作意向签约数明显高于已开工建设数量，总体项目开工率在70&左右。一些项目即便开工，也有因资金、配套不到位等原因造成项目进度滞后，不少项目原地“空转”，造成时间和人力成本的浪费。
4.随着资源稀缺问题的凸显，央地合作双方关系也发生了不同程度的逆转。与当年创造条件吸引央企来投项目不同，近年出现的新情况是，地方手握资源，坐地抬价，提出各种附加条件，比如项目合作公司注册地、税收关系、股权占比、资金配比、公司治理、财务并表、关键岗位实控权，有的甚至额外提出配套工程建设、社会公益捐赠等，看谁给的条件丰厚，是否满足本地利益最大化。央企之间为了争取项目资源，相互压价，比拼条件，最后投资收益周期、项目发展可持续性，反而成了问题。这一现象在风光新能源、储能、矿产资源、特殊行业等领域，尤为突出。
5.利益冲突背后的深层博弈。投资机会和资源稀缺，对央地双方的压力同时存在。这就有一个央地合作中的资源和机会、投入和产出的成本比较问题，从而引出投资收益稳定性和利益冲突尖锐性的矛盾。央地任何一方，把握不好，都会对双向合作带来难以预料的后果，有的地方，合作变成博弈，有的产业投资演化成了产业陷阱，双方都深陷其中，错失发展良机。如何避免因利益冲突而影响合作效果，成为推进央地深化合作需要正视，亟待解决的关键问题。
06
央地合作发展的主要建议
上述问题的产生，究其根源，有经济下行压力加大、市场变化、竞争压力陡增等外部因素，也有地区之间、央企之间，为争资源、拼业绩、抢市场带来的过度竞争；从市场主体上讲，政府、企业、融资机构、科研院所都卷在其中，犹如深陷“囚徒困境”。针对这些问题和挑战，本报告的主要建议如下：
1.建立多层次沟通协调机制，解决战略与资源充分衔接问题
信息不对称，是央地合作过程中老生常谈，但这也是项目顺利落地的前提。信息对称要解决的核心问题，不是招商目录、投资清单，也不是概念上的产业匹配，而是央地双方的战略对接、资源衔接，能否实现双向赋能。央地发展战略、产业布局思路，有交叉也有重叠，看似像“一对”，但各自资源匹配能力差别很大，细分重点也会有不同。礼节性拜会、PPT汇报、短暂座谈、问答式调研，已经不能满足战略性、专业化投资的需要。投资合作效果不佳的原因有很多种，但有一条可能是共同的：知彼知己是否充分？有没有摸清“水”到底有多深？否则，签约痛快，注资完成，入场才发现窟窿有多深，为时晚矣。
因此，我们建议：
（1）在顶层建立多区域协调、央地联动的定期高端交流，沟通战略重心、布局思路、近期目标，以寻求彼此对接点，看能否形成战略协同、相互赋能，解决做不做的问题。
（2）在中间层建立多层次、跨专业的常态互动机制，以充分沟通相互需求，研发能力、融资成本、市场渠道，评估协同价值，尤其是围绕产业链、供应链上的诉求，看彼此配套资源的短板和痛点，能否形成闭环。解决做什么的问题。
（3）借助专业机构评估。项目投资中比较专业的做法是，引入第三方专业机构尽调、财务评价、合规审查、风险评估等，提出专业建议，看资源多寡、能力大小，解决怎么做的问题。
2.以市场为核心优化资源配置，解决行政过度干预问题
从十八届三中全会到二十届三中全会,中央都明确提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。政府与市场的边界，影响着市场经济的运行效果。央地合作中一个突出现象是投资项目取舍、决策，最终大多都指向最高行政领导。投资决策毕竟是一个专业性的工作，如果行政过度干预，“一号工程”成为“拉郎配”，双方价值判断和投资行为就会变形，项目决策离开专业化，失去双向协同价值，最终必然事与愿违，“互利双赢”也就只是美好愿望。类似的案例，在西部、北方省份较突出，全国各地也并不罕见。因此，在央地合作中怎么样用好这只“有形的手”，我们的建议是：
（1）敬畏市场。深化央地合作，双方决策者都应充分尊重市场规律、价值规律和企业的投资主体地位。以出资关系为基础，完善合作项目的公司治理，用市场机制引导投资行为，企业发展的路径选择、创新要素配置，应发挥市场导向作用，避免行政过度干预。只有做好提供公平公正的市场环境和高质量的公共服务，才能实现有为政府和有效市场的结合。
（2）构建协同价值。围绕核心产业，建立产业集群的协同效应。以既有项目为起点，以地方比较优势建立产业集群，以规划为引领，按照“动态增补、有进有出”的原则，持续更新重大项目库、重点企业库、重要产品库，瞄准产业链头部企业、关键企业，重点推介、发现与创造协同价值，扩大与重点央企合作的深度和力度。
（3）化解痛点。投资合作、项目决策去行政化，并不是不需要领导关心支持，把方向、管大局。相反，当洽谈过程遇到难题、当项目落地遇到障碍、当企业运营和发展遇到瓶颈，都需要当地行政领导支持，有时候可能还需要强力支持。
3.因地制宜，一企一策、一业一策，解决合作模式创新的问题
央地合作开展多年，有经验，也有教训。借鉴他山之石，创造性地探索新模式，成为解决落地难、见效难的一个重要途径。面对未来各种挑战，央地双方仍需不断结合自身产业优势和地方资源优势，在 “资源+市场”“技术+人才”“产业+资本”等方面探索相互融合、互相融通方式，创造性地选择产业合作模式。
（1）在整体合作方式上，对老产业换新、战新产业布局要因地制宜，央企要发挥产业链整体赋能优势，采用合资、独资，共同发起成立产业投资基金、产业联盟等不同方式，横向、纵向、跨界整合，发现价值，重塑价值。
（2）在股权合作上，控股或参股、直投或基金，央地或国资民企双向混改，特殊管理股、股权激励计划等，多管齐下，灵活取舍；地方要有“不求所有但求所在”的开放意识，唯此为大。
（3）在资本运营上，央企要发挥资本、资源、人才优势，采取资本注入、股权置换、并购重组、股权划转等不同方式盘活资产，资产流动，方显价值。
（4）在企业不同的发展阶段，采取不同的融资策略，如风险投资、业绩对赌、基础设施REITs、资产证券化、企业上市等方式，有效盘活地方国有企业存量资产，加快推动在重点领域重点行业的重大项目、重大工程、重大平台建设，形成“以点带面”的立体式产业协同，构建现代化产业体系。
4.营造好市场化、法制化营商环境，解决“最后一公里”问题
深入推进央地合作，实现资源配置优化，需要建立更为完善的信息资源、政策资源共享机制，加强产业间的协同发展，推动央地合作迈向新的台阶。央地双方应从各自比较优势出发制定发展战略，构建立体式产业合作体系，在优势互补的共同点上发力，谋划战略协同和落地抓手。
（1）做好项目细分。对于主业明细、产业线条清晰的央企来说，可以按产业链上下关系，划分本系统内企业资源合作的需求，让合作对象有的放矢；对于业务多元的中央企业，可以按本集团发展战略重点，区分业务单元及其控股参股企业的发展战略、资源匹配、投资策略，明确加大投资或适时退出节奏，让合作对象从中发现机会。另外，对于公益性、帮扶性合作项目，中央企业也要根据产业定位，量力而行，尽力而为，不开空头支票，避免项目空转。
（2）优化投资环境。围绕央地合作，地方政府部门也要转换管理职能，加快市场化改革，减少和避免行政干预，按照市场化、法治化、国际化要求，以打造“数字化的政务环境、竞争有序的市场环境、开放包容的投资环境、公平公正的法治环境和诚实守信的信用环境”为核心的一流营商环境为目标，搭建好招商平台优化好营商的硬软环境。尤其是商务手续、融资支持、利益共享、人才支持等政策服务。
（3）解决项目落地难的问题。统筹省、市、区（县）属各部门协同发力，强化土地用水、能耗指标、金融服务、税务优惠等要素保障，为央企在地方发展开通绿色通道。同时聚焦商事登记、不动产登记、工程建设审批、民生服务等重点领域，变被动服务为主动服务、变“坐等靠”服务为上门服务、超前服务，持续推进政务服务流程再造和标准化，打通央地合作的“最后一公里”。
（4）加大绿色融资支持力度。支持企业加强与银行等金融机构合作，争取战略新兴领域合作项目的贷款“绿色通道”；综合运用融资租赁、供应链金融、产业基金、发行债券、资产担保债券等各类创新金融工具，为央地合作项目提供个性化金融解决方案，提高项目投融资效率，为重大项目顺利实施提供有力支撑。
（5）健全央地合作利益共享机制。根据央企在地方投资的项目类型、规模体量以及对当地产业带动贡献，积极提供优惠政策支持，比如用地支持、固定资产投入奖励、产值贡献奖励、上市奖励、研发支持等，加大对企业的扶持力度，真正做到让利于企，助力落户企业和项目做大做强，带动地方产业升级、税基扩大、人才流入，实现央地长期共赢发展。
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