当大多数人听到“情报失败”这个词时，他们想到的是情报部门未能预测到的意外事件。
但如果这一切都错了呢？
围绕这个术语的假设是基于对情报能力的不准确理解吗？这个词是否已经发展到包括情报机构职责范围之外的问题？现在就给一次突然袭击贴上情报失败的标签是否为时过早？
为了解决这些问题，我试图批判性地回顾我们所说的情报失败是什么意思，以及这个术语在公共领域是如何使用和感知的。如果这种观点能走出情报机构和学术界，进入国会大厅和新闻编辑室，我们的国家会变得更好，因为他们的观点会受到“情报失败”这个术语所产生的叙述的影响。这个多元化的群体对情报的能力和影响的更开明的理解可以积极地影响有关情报的任务、结构、资金和使用的改革倡议。
“情报失败”的定义
情报失败是情报研究中研究最多的课题之一。可以肯定的是，情报曾经犯错并且将来还会犯错。错误的分析可能源于情报收集、分析和传播中的错误。1962年，美国的情报评估错误地估计苏联不会在古巴部署导弹。在1973年赎罪日战争之前，美国和以色列情报机构评估说，尽管有情报显示阿拉伯军队的军事活动与袭击相一致，但他们不会发动袭击；2004年，美国和其他西方情报机构过于依赖一名不可靠的伊拉克叛逃者提供的有关伊拉克大规模杀伤性武器能力的信息。
但是，在大量的情报失败案例研究中，似乎不存在一个统一的、普遍认可的情报失败定义。这些案例研究还揭示了与情报失败相关的三个特征，值得认真审查——预测失败、政策制定者未能根据情报采取行动、以及其他政府组织的失败。
对情报的现实期望
情报研究学者马克·洛温塔尔（Mark Lowenthal）认为，真正的情报失败是未能向公众充分解释情报的作用及其局限性。关于情报界的许多假设都源于对情报能力的错误预期。与情报失败相关的期望之一是预测意外事件或军事攻击的日期和时间的能力。在公开宣布情报失败的情况下，必须从政策制定者、记者和公众的角度来理解预测的定义。
美国情报界明确表示，它不参与预测。国家情报战略中没有提到预测，该战略定义了向决策者提供的分析类型。尽管情报从业人员和经验丰富的政策制定者会认为这是一个不言而喻的事实，即情报无法预测，但对情报界预测事件的期望仍然是政治、新闻和公共话语的一部分。9/11袭击发生后，波特·戈斯（Porter Goss -后来成为中央情报局局长）说“情报界的工作是预测”，前中央情报局总法律顾问杰弗里·史密斯也同意“中央情报局的工作是预测”。然而，问题不在于情报是否应该预测特定日期和时间的事件——问题在于世界从根本上是不可预测的。
从这个意义上说，预测的内涵是情报部门应该明确地知道袭击或意外事件发生的人、方式、时间和地点。然而，预测是基于分析具有线性、渐进和可重复过程的趋势。然而，人类活动很少有这样的表现。复杂性科学（Complexity science）认为，一个复杂的系统，如国际系统，由许多相互作用的组成部分组成，其紧急的全球行为比可以预测的要复杂得多。回顾连贯理论（retrospective coherence）认为，在无序的信息环境中，出现的模式可以在发生时被感知，但无法预测。即使是偶然的观察也会表明，当前的世界结构表现为非线性，具有不确定的因果动态，并且不可预测地重复。以下两个所谓的情报失误说明了一个不可预见的行为是如何引发不可预测和混乱的事件链的。
促成柏林墙倒塌的事件是1989年11月9日的一场临时新闻发布会。在会上，一名东德新官员就拟议的过境政策发表了模棱两可的声明，许多人认为这预示着政策将立即发生变化。几个小时之内，成群的人涌向柏林墙沿线的检查站，东德卫兵开始允许人们不受检查地通过。这个没有剧本、没有计划的事件引发了一连串的后续行动，最终导致柏林墙的倒塌。将这一事件贴上情报失败的标签，是假定美国情报机构可以预测到，一名低级官员会说出一些连他自己都不知道的话，而这些话会引发公众的反应，导致柏林墙的一部分在当天被摧毁。
2021年8月15日，阿富汗总统阿什拉夫·加尼逃离该国数小时后，喀布尔落入塔利班武装之手。喀布尔陷落后的几个小时内，新闻媒体、有线电视新闻和国家安全专家都将其称为情报失败。但这是什么情报失败呢？鉴于此前几个月有无数警告称，阿富汗政府很可能在美军撤离后立即垮台，这并不令人感到意外。由于没有迹象表明阿富汗总统会逃离该国，而且阿富汗军队在逃离时也会崩溃，因此预测失败的说法无法得到证实。事实上，就连塔利班也对喀布尔政府的迅速垮台感到惊讶。
说情报部门不做预测，并不意味着它就失去了对袭击或其他突发事件发出警告的使命。《2019年美国国家情报战略》指出，预见性情报将未来视为预见（识别新出现的问题）、预测（发展潜在情景）或警告。这些类型的情报之间的差异是模糊的重叠，并不总是明显的。例如，关于估计和预警的文献表明，情报预警的价值取决于诸如信息来源的可信度、判断的概率、预警与可能发生事件的接近程度以及决策者的个人决策风格等变量。然而，预测（用于情报失败）和预估性情报之间的区别是明显的。
“预测失败”的零和性质占据了当下的叙事，并作为造成意外的唯一原因，在全国讨论中根深蒂固。它为后续评论定下了偏见基调。这需要随后的论述来解释为什么情报部门没有预测，而不是对整个国家安全企业的表现进行深思熟虑的审查。在公共话语中消除预测的假设，有助于阻止对情报能力的错误假设，并削弱误导性叙述的惯性。
未能根据情报采取行动
情报失败的标签也适用于决策者未能根据情报“采取行动”的情况。这包括决策者未能适当地根据情报采取行动，以及未能根据情报制定合理的政策。这不是一个意外事件是情报失误还是政策失误的问题。问题是，当政策制定者未能“采取行动”时，也会被认为是情报失误。
例如，一位作者认为，冠状病毒是美国历史上最严重的情报失败。然而，作者还指出，情报界提前足够早地发布了关于冠状病毒爆发的稳定警告，以便有更好的准备。尽管有这些警告，作者还是得出结论，这场危机完全是白宫的责任。还有人表示，这些警告对高级政府官员影响不大，这意味着情报界可能无法告诉白宫任何可能产生影响的事情。
另一篇文章称，2023年10月7日哈马斯发动的袭击是一次情报失败，尽管以色列领导人不愿意听取和注意他们从情报系统收到的预测性情报的警告。还有报道称，在袭击发生的几个月前，以色列军方领导人认为，有关哈马斯军事训练活动预示着大规模袭击的情报评估是“幻想”。报道还透露，在袭击发生一年多前，以色列领导层就已经制定了针对类似哈马斯在2023年10月7日发动袭击的作战计划。
“根据情报行动”这个词定义不清，而且很主观。政策制定者可能因为相互矛盾的政策建议、政治考虑、等待更多信息或个人不确定而推迟决策。由于认知偏见或强大的制度偏见，这些信息也可能被忽视。这些可以被认为是“粉红色的火烈鸟”（pink flamingo）事件，在这些事件中，“已知的已知”（known knowns ）被忽略，尽管信息看起来像一只明亮而丑陋的鸟。虽然情报部门有义务确保政策制定者完全理解分析，但情报分析师劝说、说服或“加大力度”对政策制定者的努力，如果不是在实际倡导一项具体政策，可能会接近危险。一个令人不安的事实是，政策制定者可以自由地不同意或完全无视情报评估。有鉴于此，目前尚不清楚决策者未能“采取行动”或制定“合理”的政策如何能被视为情报的失败。
整个政府的失败
几十年来对情报失败的案例研究表明，情报很少是我们对袭击或其他事件感到惊讶或措手不及的唯一原因。相反，外交政策、国防政策和其他政府活动方面的问题往往会导致准备不足和出其不意。虽然这在情报和国家安全研究圈是普遍理解的，但在初级文职和军事政策人员、记者和普通公众中，占主导地位的“情报失败”一词掩盖了这一知识。这不是区分政策失败和情报失败的问题——它强调了情报机构以外的政府组织的缺陷也可能导致缺乏预期和准备。
例如，国会对1941年珍珠港袭击事件的审查指出，陆军部和海军部的情报部门未能认识到从东京到檀香山被截获的外交信息的重要性。报告还指出，两个司令部之间缺乏监督、管理和协调，是造成袭击突然发生的原因。
9/11委员会得出的结论是，缺乏对飞机将被用作攻击目标的武器的想象力主要与情报部门有关，但这是美国政府其他部门的共同观点。报告还认为，美国先前应对基地组织袭击的政策失败，可能表明这类袭击没有风险。该委员会还得出结论，情报机构能力最严重的弱点是在国内领域，明确指出联邦航空管理局（Federal Aviation Administration）无法采取积极的、预先准备的安全措施。报告还指出，更重要的影响因素之一是决策者如何设定情报优先事项和分配资源。
在10月7日哈马斯袭击之后，可信的报告显示，在2021年，以色列国防军认为渗透到以色列社区或入侵的可能性可以忽略不计，并将情报重点从哈马斯人员转移到从加沙发射的火箭威胁上。以色列军方还认为，以色列和加沙之间的边界屏障使哈马斯无法入侵以色列。此外，以色列政治领导的重点是西岸，并指示将以色列部队从加沙边界转移到西岸。如果准确的话，这些报告可能表明，政治领导和军事准备导致了类似于其他所谓的情报失误的系统性异常。
结论
情报失败的概念一直是一个复杂讨论的主题，这个讨论与同样复杂的情报成功概念有关。例如，1962年的情报估计得出苏联不会在古巴部署导弹的结论，并建议在导弹部署在古巴的情况下保持监视。按照传统的定义，这将是情报的失败，因为情报没有预测导弹的位置，但也是情报的成功，因为是美国情报部门发现并识别了古巴的导弹。1990年的另一项情报评估准确地评估了华沙条约后的南斯拉夫将在暴力的种族冲突中解体。然而，这一评估并未对美国的政策产生明显影响，当暴力开始时，美国的政策制定者似乎感到惊讶。按照传统的定义，这将是一次情报上的成功，因为这是一次准确的“预测”，但也是一次情报上的失败，因为政策制定者没有采取行动。这些场景强调了在论述和解释情报失败和成功时，需要清晰的语言。
在过去的75年里，“情报失败”一词经历了一种被称为“扩宽”的语义漂移，即一个词的含义变得比原来的定义更具包容性。情报失败已经成为一个二元的流行语，它歪曲了情报的能力，以及情报分析、预警和决策者决策之间的复杂关系。在意外事件发生后立即冲动地声称情报失败提供了认知关闭和即时的、集中的、因果归因。它提供了“情报搞砸了”（intelligence screwed up）作为一个简单的解释，“吸引了普通公众的关注，然后在更复杂的人中进行讨论和辩论。”
承认情报机构无法预测未来的每一件事，可能会让政策制定者和公众感到无安全感和脆弱。根据在罗伯塔·沃尔斯泰特（Roberta Wohlstetter）对珍珠港袭击事件的开创性案例研究中得出的结论，只有人类才希望从情报部门获得独特而明确的保证。但她警告说，“如果说对珍珠港事件的研究对未来有什么启示的话，那就是：我们必须接受不确定性的事实，并学会与之共存。”模棱两可、不确定和惊奇是这个世界的特征。将意外事件简单地贴上情报失误的标签并不能改变这一现实。
